转述《置身事内》22、政府与经济发展——地区间竞争

转述《置身事内》22、政府与经济发展——地区间竞争

您好，感谢您听到我，我是晓书童。我正在为您转述《置身事内》作者，兰小欢。本节目由喜马拉雅出品。

从这期节目开始我们进入本书的最后一章“政府与经济发展”。

第八章

总结：政府与经济发展

关于经济学家的笑话特别多，经济学家们也经常自嘲。有个笑话是这么讲的。一个物理学家、一个化学家和一个经济学家漂流到孤岛上，饥肠辘辘。这时海面上漂来一个罐头。物理学家说：“我们可以用岩石对罐头施以动量，使其表层疲劳而断裂。”化学家说：“我们可以生火，然后把罐头加热，使它膨胀以至破裂。”经济学家则说：“假设我们有一个开罐头的起子……”

任何理论当然都需要假设，否则说不清楚，但有些假设不符合现实。一旦走出书斋，从理论思考走到现实应用和政策建议，就必须要符合实际，要考虑方案的可行性。所以在经济学理论研究与现实应用之间，常常存在着鸿沟。

依托市场经济的理论来研究中国经济，有个很大的好处，就是容易发现问题，觉察到各种各样的“扭曲”和“错配”。但从发现问题到提出解决方案之间，还有很长的路要走。不仅要摸清产生问题的历史和现实根源，还要深入了解各种可行方案的得失。现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲。得失利弊，各个不同。

经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏发达国家的很多硬件或软件资源，缺乏完善的市场机制。所以在发展的过程中，落后国家所采用的组织资源的方式，注定与发达国家不同。关键在于能否找到一套适合国情的组织资源的方式，持续不断地推动经济发展。所谓“使市场在资源配置中起决定性作用”，站在今天的角度向前看，是未来改革和发展的方向，但回过头往后看，市场经济今天的发展状况也是几十年来经济、政府、社会协同发展和建设的结果。

毫无疑问，我国的经济发展和市场化改革是由政府强力推动的。但就算是最坚定的市场改革派，1980年的时候恐怕也想象不到今天我国市场经济的深度和广度。本书的主题就是介绍我国发展经济的一些具体做法，这显然不是照搬欧美国家的模式。利弊得失，相信同学们可以判断。

有效的市场机制本身就是不断建设的结果，这一机制是否构成经济发展的前提条件，取决于发展阶段。在经济发展早期，市场机制缺失，政府在推动经济和制度建设方面，发挥了主导作用。但随着经济的发展和市场经济体系的不断完善，政府的角色也需要调整。

本章第一节总结和提炼本书的主题之一，就是地方政府间招商引资的竞争。第二节讨论政府能力的建设和角色的转变，总结本书介绍的“生产型政府”的历史作用和局限，也解释向“服务型政府”转型的必要性。第三节总结本书的关键视角：要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。

第一节 地区间竞争

经济发展的核心原则，就是优化资源配置，提高使用效率，“人尽其才，物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。我国改革的起点是计划经济，政府直接掌控大量资源，影响资源分配。所以要想提高整体经济的效率，就要将竞争机制引入政府。

理论上有两种做法。第一种是以中央政府为主，按功能划分许多部委，以部委为基本单位在全国范围内调动资源。竞争主要体现在中央设定目标和规划过程中部委之间的博弈。比如在计划经济时期，中央主管工业的就有七八个部委。这种自上而下的竞争模式源自苏联。第二种是以地方政府为主，在设定经济目标之后，放权给地方政府，让它们在实际工作中去竞争资源。这是一种自下而上的竞争模式。即使在计划经济时期，这两种模式也一直并存，中央集权和地方分权之间的平衡一直都在调整。

改革开放以后，地方政府权力扩大，“属地管理”和“地方竞争”就构成了政府间竞争的基本模式。这种竞争不仅是资源的竞争，也是地方政策、营商环境、发展模式之间的竞争。“属地管理”有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，成功了可以推广，失败了也可以将代价限制在当地，不影响大局。比如1980年设立四个“经济特区”时，政治阻力不小，所以才特意强调叫“经济特区”而不是“特区”，以确保只搞经济实验。

在工业化进程中搞地方竞争，前提是大多数地区的工业基础不能相差太远，否则资源会迅速向占绝对优势的地区集聚，劣势地区很难发展起来。计划经济时期，中国的工业体系在地理分布上比较分散，为改革开放之初各地的工业发展奠定了基础。

而导致这种分散分布的重要原因，是1964年开始的“三线建设”。当时国际局势紧张，为了备战，中央决定改变当时工业过于集中在大城市的局面，要求“一切新的建设项目应摆在三线，并按照分散、靠山、隐蔽的方针布点，不要集中在某几个城市，一线的重要工厂和重点高等院校、科研机构，要有计划地搬迁到“三线”。到了20世纪70年代末，三线地区的工业固定资产增加了4.3倍，工业总产值增加了3.9倍。“三线建设”同时也建设了基础设施，在中西部省份建立了虽不发达但比较全面的工业生产体系。这种分散在各地的工业体系，为改革后当地乡镇企业和私营企业的发展创造了条件。

90年代中后期乡镇企业改制以后，各地区各行业中都涌现出了一大批民营工业企业，其技术基础很多都源于三线建设时期建设的国营工厂。乡镇企业的另一个重要功能，是培训农民成为工人。这是“工业化”最核心的一环。不是说人多就能成为促进工业化的人口红利，一支合格的产业工人大军，在很多人口众多的落后国家非常稀缺。在21世纪初开始的工业加速发展中，我国才有了既熟悉工厂又愿意外出闯荡打工的大量劳动力。

这种分散的体系，以一个全国整合的、运行良好的市场经济体系为标准来评价，是低效率的。但从发展的角度看，这个评价标准并不合适。我国疆域广阔、各地风俗文化差异很大。改革开放之初，基础设施不发达，经济落后而分散，只能走各地区独自发展再逐步整合的道路。在社会改革过程中，人们需要时间调整和适应。一个稳定持续的改革过程，必须为缓冲和适应留足时间和资源。若单纯从理论模型出发来认识，那么这些缓冲机制，都会被解读为“扭曲”或“资源错配”，因为没能实现“最优资源配置”。但这种“最优”往往不过是空中楼阁。

虽然人人都知道工业比农业生产效率高得多，但要让几亿农民离开土地进入工厂，是个漫长的过程，需要几代人的磨合和冲突。激进改革多半欲速不达，以社会动乱收场。

地方政府竞争中的关键一环，是“以经济建设为中心”来评价地方主官。各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。这种体制，有三个特点。第一，将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩。经济发展是地方主官的工作重点和主要政绩。第二，以市场竞争约束官员行为。虽然地方主官和政府对企业影响极大，但企业的成败，最终还是企业在市场中的竞争表现来决定。这些外部因素超出了当地政府的掌控范围。因此，要想在竞争中取胜，地方政府的决策和资源调配，也要考虑市场竞争，考虑效益和成本。此外，资本、技术、人才等生产要素可以在地区之间流动，如果地方政府恣意妄为，破坏营商环境，资源就可能流出，导致地方经济衰败。第三，当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。一方面，在“属地管理”体制中，更熟悉地方环境的当地政府在处理当地信息和反馈时，比上级政府或中央政府更有优势。另一方面，当地发展经济的经验和教训也会随着地方官员的升迁而产生超越本地的影响。由于常年以经济建设作为政府主要工作目标，各级政府的主官在经济工作方面都积累了相当的经验。中央的主要领导绝大多数也都曾做过多地的主官，有丰富的经济工作经验。这对一个政府掌控大量资源调配的经济体系而言，不无益处。

但是官员或政府间的竞争，毕竟不是市场竞争，首先，没有真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取，也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会少，但只要不违法乱纪，并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。其次，绝大多数市场竞争是“正和博弈”，有共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是“零和博弈”，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象。最后，市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。这三大差别增加了地区间竞争所产生的代价，也可能滋生腐败。

此外，政府不是企业，不能以经济效益为单一目标，还要承担多重民生和社会服务职能。在工业化和城市化发展初期，经济增长是地方政府最重要的目标，与企业目标大体一致，可以共同推进经济发展。但在目前的发展阶段，政府需要承担起更加多元的职能，将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域，改变与市场和企业的互动方式，由“生产型政府”向“服务型政府”转型。