转述《置身事内》12、工业化中的政府角色——光伏发展与政府补贴

我们正在聊本书的第4章“工业化中的政府角色”

第二节 光伏发展与政府补贴
光伏就是用太阳能发电。2012年前后，我国很多光伏企业倒闭，全行业进入寒冬。所以在很长一段时间里，在很多人眼中，光伏就是产业政策和政府补贴失败的“活靶子”。但假如有人在当年滔天的质疑声中悄悄买入一些光伏企业的股票，现在也有几十倍的收益了。

实际上，经过当年的行业洗牌之后，我国的光伏产业已经成为全球龙头，国内企业的产能占全球八成。几乎全部关键环节，如多晶硅、硅片、电池、组件等，我国企业都居于主导地位。在规模经济和技术进步的驱动之下，过去十年，光伏组件的价格下降了85%，全球装机总量上升了16倍。中国也已成为全球最大的光伏市场，装机总量占全球的三分之一。光伏已经和高铁一样，成为“中国制造”的一张名片。

光伏产业的故事
20世纪70年代，阿拉伯世界禁运石油，油价飙涨，“石油危机”爆发，刺激了美国政府扶持和发展新能源产业。卡特政府大量资助技术研究，补贴产业发展。80年代初，美国光伏市场占全球市场的85%以上。但随后里根上台，油价回落，对光伏的支持和优惠政策大都废止。产业链开始向政府补贴更慷慨的德国和日本转移。

这一时期，澳大利亚的马丁·格林教授发展了很多新技术，极大提升了光伏发电的效率，被誉为“光伏之父”。他的不少学生后来都成了我国光伏产业的中坚，其中就包括施正荣博士。2001年，施正荣在无锡市政府的支持下创办了尚德，占股25%，无锡的三家政府投资平台和五家地方国企共出资600万美元，占股75%。可以说无锡政府扮演了尚德“天使投资人”的角色。

2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的“民营企业”，因为在上市前引入了高盛这样的外资，收购了全部国资股份。施正荣的持股比例也达到46.8%，上市后一跃成为中国首富。这种造富的示范效应非常强烈，刺激各地政府纷纷上马光伏项目。

2005年，在江西新余市政府的一系列扶持之下，赛维集团成立。2007年就成为江西首家在纽交所上市的公司，创始人彭小峰成为江西首富。

2010年，在海内外上市的中国光伏企业已超过20家。2008年，各地加大了对光伏项目的投资。主要手段还是廉价土地、税收优惠、贴息贷款等。在刺激政策与地方政府的背书之下，尚德和赛维等龙头企业开始大规模负债扩张。

2011年初，尚德规模已经不小，但无锡政府又提出“5年内再造一个尚德”，划拨几百亩土地，鼓励尚德再造一个5万人的工厂，并帮助其获得银行贷款。

2011年，赛维已经成了新余财政的第一贡献大户，创造就业岗位2万个，纳税14亿元，相当于当年新余财政总收入的12%。和上期节目我们聊的，以满足国内需求为主的液晶显示面板行业不同，这一时期的光伏产品主要出口欧美市场，因为发电成本远高于火电和水电，国内消费不起。

2011年的光伏出口中，57%出口欧洲，15%出口美国。虽然国内从2009年起也陆续引入了一些扶持和补贴政策，但总量并不大。

因为光伏发电成本远高于传统能源，所以光伏的海外需求也离不开政府补贴。欧洲的补贴尤其慷慨。德国不仅对装机有贷款贴息优惠，还在2000年就引入了后来被全球广泛借鉴的“标杆电价”补贴。

光伏要依靠太阳能，晚上无法发电，电力供应不稳定，会对电网造成压力，因此电网一般不愿意接入光伏电站。但在“标杆电价”制度下，电网必须以固定价格持续购买光伏电量，期限20年，该价格高于光伏发电成本。这种价格补贴会加到终端电价中，由最终消费者分摊。

可以说我国光伏产业不仅是国内地方政府扶持出来的，也得益于德国、西班牙、意大利等国政府的“扶持”。

2009年到2011年，美国金融危机和欧债危机相继爆发，欧洲各国大幅削减光伏补贴。同时，为应对我国企业的冲击，欧美从2011开始对我国企业展开“反倾销，反补贴”调查，关税飙升。

其实，这一时期我国专门针对光伏的补贴总量很有限，大部分补贴不过都是地方招商引资中的常规操作，比如土地优惠和贷款贴息，并非具体针对光伏。

“双反”调查前，我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务，如今出口需求锐减，大量企业开始破产倒闭，包括曾经风光无限的尚德和赛维，光伏产业进入寒冬。在这种背景之下，光伏的主要市场开始逐渐向国内转移。

2011年，中央政府开始分阶段对光伏施行“标杆电价”补贴。具体来说，是把全国分为三类资源区，Ⅰ类是西北光照强的地区，Ⅱ类是中西部，Ⅲ类是东部，每度上网电价分别定为0.9/0.98/1元。与当时煤电的平均上网电价约0.4元相比，相当于每度电补贴0.6元。在资金来源方面，是向电力终端用户征收“可再生能源电价附加”。

除中央的电价补贴之外，很多省市也有地方电价补贴。比如上海对光伏电站实行每度电0.3元的固定补贴，资金来自本级财政预算和本市实行的差别电价电费收入。与世界各国一样，我国的电价补贴也随时间逐步下调，以引导光伏企业不断降低成本。

实际上，企业的效率提升和成本降幅远快于补贴降幅，所以投资光伏电站有利可图，装机规模因此快速上升。2016—2017年两年，我国光伏组件产量占全球产量的73%，而光伏装机量占全球的51%，不仅是全球最大的产地，也成了最大的市场。

但装机量的急速上涨造成了补贴资金严重不足。2018年6月，可再生能源补贴的拖欠总额达到1 200亿元。很多光伏电站建在阳光充足且地价便宜的西部，但当地人口密度低、经济欠发达，用电量不足，消纳不了这么多电。跨省配电成本高，所以电力公司经常以未拿到政府补贴为由，拒绝给光伏电厂结算，导致甘肃、新疆等西部省份放弃光伏电站发的电力。

在这种大背景下，2018年“531新政”出台，大幅降低了补贴电价。这个政策立即产生了巨大的行业冲击，影响不亚于当年欧美的“双反”。

9月，欧盟取消了对我国企业长达五六年的“双反”措施，光伏贸易恢复正常。欧盟的“双反”并未能挽救欧洲企业，大多已经退出光伏产业。

2019年，我国开始逐步放弃固定电价的补贴方式，实行市场竞价。而由于多年的技术积累和规模经济，光伏电价已经逼近燃煤电价。2020年，海内外上市的中国光伏企业股价飞涨，反映了市场对光伏技术未来的乐观预期。

经济启示
如果承认全球变暖事关人类存亡，那就必须发展可再生能源。但传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，新能源在刚进入市场时是没有竞争力的。就拿十几年前的光伏来说，光电成本是煤电的十几倍甚至几十倍，若只靠市场和价格机制，没人会用光伏。

但新能源的技术升级和成本下降，只有在大规模的生产和市场应用中才能逐步发生，不可能只依靠实验室。研发和创新从来不只是象牙塔里的活动，离不开现实市场，也离不开边干边学的企业。

所以新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场，这时候只有两个办法：第一是对传统能源征收高额化石燃料税，增加其成本，为新能源的发展制造空间；第二是直接补贴新能源行业。

第一种办法明显不够经济，因为在新能源发展早期，传统能源占据九成以上的市场，且成本低廉，对其征收重税会大大加重税收负担，造成巨大扭曲。所以更加合理的做法是直接补贴新能源，加速技术进步和成本降低，等待市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。

因此无论是欧美还是日韩，光伏的需求都是由政府补贴创造出来的。中国在开始进入这个行业时，面临的是一个“三头在外”的局面：需求和市场，关键技术和设备，关键原材料都在海外。所以基本就是一个代工行业，处处受制于人。

当时光伏发电成本太高，国内市场用不起。在地方政府廉价的土地和信贷资源支持下，大量本土光伏企业在海外打“价格战”，用低价占领市场，并在这个过程中不断技术创新，逐步进入技术更复杂的产业链上游。但由于最终市场在海外，所以一旦遭遇欧美“双反”，大量企业倒闭。

但企业不是“人”，不会在“死”后一了百了，积累的技术、人才、行业知识和经验，并不会随企业破产而消失。一旦需求回暖，这些资源就又可以重新整合。

2013年以后，国内市场需求打开，光伏发展进入新阶段。整条产业链都在国内，开始出现全产业链的协同创新，各环节共同优化，加速了技术进步和成本下降。这又进一步扩大了我国企业的竞争优势，更好地打开了国外市场。

2018年以后，不仅欧洲“双反”结束，低价高效的光伏技术也刺激了全球需求的扩张，全球市场遍地开花。我国企业当年开拓海外市场的经验和渠道优势，现在又成了它们竞争优势的一部分。

从光伏产业的发展来看，政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系。欧美日等先进国家不仅起步早、政府补贴早，而且企业占据技术、原料和设备优势，在和中国企业的竞争中还借助了“双反”等一系列贸易保护政策，但它们的企业最终衰落，纷纷退出市场。

无论是补贴也好、贸易保护也罢，政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险，但政府不能帮助企业克服最大的不确定性，即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。

这一点不仅对中国适用，对欧美也适用。但这个逻辑不能构成反对所有产业政策的理由。产业发展，无论政府是否介入，都没有必然的成功或失败。就新能源产业而言，补贴了虽然不见得会成功，但没有补贴这个行业就不可能存在，也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

从光伏产业的发展中，我们还可以看到“东亚产业政策模式”的另一个特点：强调出口。当国内市场有限时，海外市场可以促进竞争，迫使企业创新。补贴和优惠政策难免会产生一些低效率的企业，但这些企业在面对挑剔的海外客户时，是无法过关的。而出口量大的公司，往往是效率相对高的公司，它们市场份额的扩大，会淘汰一些落后产能。

当然，像我国这样的大国，要应对的国际局势变幻比小国更加复杂，所以不断扩大和稳定国内市场，才是行业长期发展的基础。另一方面，若地方政府利用行政手段阻碍落后企业破产，就会阻碍优胜劣汰和效率提升，加剧产能过剩的负面影响。

地方政府竞争与重复建设
地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩。这是在关于我国产业政策的讨论中经常被批评的弊端，光伏也是常被提及的反面教材。

在我国，还有起码三个重要因素加剧了“重复投资”。

首先，在发展中国家可以参考发达国家，知道很多产品的市场需求几乎是确定的，也知道相关的生产技术是可以复制的。比如大家都知道中国老百姓有钱之后会买冰箱、彩电、洗衣机，需求巨大，也能引进现成的生产技术，而国内产能还没发展起来，人人都有机会，所以投资一拥而上。

其次，地方政府招商引资的很多优惠和补贴，都发生在工厂建设阶段，且地方领导更换频繁，倘若谈好的项目不赶紧上马，时间拖久了优惠政策可能就没有了。虽然企业不能完全预料投产后的市场需求，但投产后市场若有变化，总是有办法通过调整产量去适应。但如果当下不开工建设，很多机会和资源就拱手让人了，所以要“大干快上”。

最后，地方往往追随中央的产业政策。哪怕本地条件不够，也可能投资到中央指定的方向上，这也是会引发各地重复投资的因素之一。

“重复投资”并不总是坏事。在经济发展早期，至少有两个正面作用。

首先，当地工厂不仅提供了就业，也为当地农民转变为工人提供了学习途径。“工业化”最核心的一环是把农民变成工人，这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。这个转变不会自动发生，需要学习和培训，只能在工厂中完成。

在乡镇企业兴起的年代，统一的国内大市场尚未形成，各地都在政府扶持下重复建设各种小工厂，生产效率和技术水平都很低。但正是这种“离土不离乡”的工厂，让当地农民熟悉了工业和工厂，培养了大量工人，为后来我国加入WTO后 利用劳动力优势成为世界工厂奠定了基础。

从这个角度看，“工厂”承担了“学校”的教育功能，有很强的正外部性，应当予以扶持和补贴。

“重复投资”的第二个好处是加剧竞争。蜂拥而上的低水平产能让“价格战”成为我国很多产品的竞争常态。所以在很长一段时间内，“成本创新”是主流。虽然西方会将此讥讽为“仿造”和“山寨”，但其实成本创新和功能简化非常重要。

因为很多在发达国家已经更新迭代了多年的产品，小到家电大到汽车，我国消费者都是第一次使用。这些复杂精密的产品价格高昂，让试用者望而却步。如果牺牲一些功能和质量能让价格大幅下降，就有利于产品推广。

当消费者开始熟悉这些产品后，会逐步提升对质量的需求。正因如此，很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段。但行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌，将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。

所以不管有没有政府扶持，要害都不是“重复建设”，而是“保持竞争”。面对不可知的未来，谁也看不清，市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。能保持竞争性的产业政策，与只扶持特定企业的政策相比，效果往往更好。

但所谓“特定”，不好界定。就算中央政府提倡的产业政策是普惠全行业的，并不针对特定企业，但到了地方政府，政策终归要落实到“特定”的企业头上。如果地方政府保护本地企业，哪怕是低效率的“僵尸企业”也要不断输血和挽救，做不到“劣汰”，竞争的效果就会大打折扣。

这是很多经济学家反对产业政策的主要原因。尤其是，我国地方政府有强烈的“大项目”偏好，会刺激企业扩张投资。企业一旦做大，就涉及就业、稳定和方方面面的利益，不容易破产重组。这在曾经的光伏巨头——江西赛维的破产重整案中表现得淋漓尽致。

刚才我们说到，2011年，赛维已经成了新余财政的第一贡献大户。在政府背书之下，赛维获得了大量银行授信，远超其资产规模。自2012年起，赛维的债务就开始违约。地方政府屡次注入资金，并动员数家银行以各种方式救助，结果却越陷越深。2016年，赛维总资产为137亿元，但负债高达516亿元，严重资不抵债。

其破产重整方案由地方政府直接主导，损害了债权人利益。当债权人无法接受重整方案时，地方法院又强制裁决，引发了媒体、法律和金融界的高度关注。所以产业政策要有退出机制，让效率低的企业退出。

“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。

如果作为市场主体和生产要素载体的企业退出渠道不畅，要素配置的市场化改革也就难以深化。然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业走破产程序，因为职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。

但总体看来，我国在企业退出方面的制度改革和建设还有很长的路要走。