雍正20：创立军机处，集权力于一身，总理天下庶务

雍正皇帝不仅是个工作狂，还是个改革家，他在位的13年中，各项改革举措甚多，但其中最为重要的，也是对清代政治格局和中枢决策体系影响最大的改革，非军机处的创设莫属。

军机处，学界都知道创立于雍正朝，但是它具体的创设时间，至今还没有一个统一的答案。大体而言，有雍正四年说、雍正七年说、雍正八年说和雍正十年说，等等。就是不同的学者根据不同的史料证据，提出了军机处成立于以上不同年间的说法。这其中的原因，是清代的实录、会典等官方史书中，对于军机处的成立时间并没有给出一个明确的说法，导致大家只能通过一些分散的信息来进行推测，因此得出了不一样的观点。不过，虽然设立的时间存在分歧，但关于军机处最初设立的原因，学界的观点则是基本一致的，就是雍正时由于在西北两路用兵，为了经办均需、处理紧急的军事要务而成立的一个临时性机构，到后来逐步发展成为“承旨办理机务”的核心政务机构。而正史中之所以没有留下军机处成立的确切时间，也正说明它的创建是一个逐步发展成型的过程，也是雍正在实践中摸索形成的定制，让清朝的核心决策系统发生了重大的改变。

雍正朝军机处的特点，首先是无实员，就是没有固定的人员，而是根据皇帝的实际需要随时增减成员设置。从《清世宗实录》就是雍正朝实录的记载来看，军机大臣最初只有怡亲王胤祥、大学士张廷玉和蒋廷锡等三四个人，最多的时候也不超过十几个人，而且人数在不停地变化当中，可见军机处的成员的确是并不固定的。其次，军机处的人员不但不固定，还都是兼职，不设专职。我们刚才提到的军机大臣，全称应该是“军机处大臣上行走”或者“军机大臣上学习行走”，简称“军机大臣”。他们是军机处的主管官员，一般是从内阁大学士、六部尚书、侍郎当中选出“熟谙政体者，兼摄其事”。也就是说，他们的本职工作仍在内阁或者六部，薪水和职务的考评升降，仍归原单位负责，在军机处本身没有品级，只是兼职而已。而且，雍正朝规定，只有在京任职的官员可以兼任军机大臣，如果此人被授予了京外的职务，那么他在军机处的兼职也就相应被取消。军机大臣下设军机章京，雍正朝的军机章京也没有固定人数，一般是从内阁、六部、翰林院等处选出一些文职官员来担任，负责在军机处处理文书工作。

军机处的职责，就是帮助皇帝处理紧急、机要的事务，最初一般多是军事要务。遇有紧急事务时，军机大臣就要面奉谕旨，书写成文字，然后下发执行。由于军务紧急，军机处的工作节奏是很紧张的。雍正朝的军机处官员，是每天早上寅时（就是三点到五点的这个时辰）就要入值了，先做一些准备工作，到辰时（就是七点到九点这个时辰）皇帝就要开始召见了，如果事情紧急，这个召见的时间还会更早。有的时候召见完一次之后，又有紧急事务，就再次召见。我们之前讲过，张廷玉由于最受雍正的重用，有时一天要召见他几十次之多。召见时，皇帝向军机大臣面授旨意，最初主要是关于西北两路的用兵事宜，军机大臣面奉皇帝的旨意之后，就草拟出上谕，经皇帝认可之后发交地方军政官员执行。除了帮助皇帝草拟谕旨之外，军机大臣也有参商、咨询政务的作用，一些事情皇帝会和他们商量如何处理，并听取他们的意见，因此能过入值军机者都是深受皇帝信任并且政治能力强的枢要官员。

此外，雍正朝军机处的特点还在于，军机大臣之间彼此不是隶属关系，每个人都是各自对皇帝负责，对于皇帝交待给他们的事务也是各自行事，彼此之间不能互通声息、要注意保密。雍正召见军机大臣议事时，每次也只许一名军机大臣独见，其他军机大臣不得参与。

从以上的总结我们可以看出，军机处的地位虽然重要，但他并非一个实权机构，军机大臣的职责就是充当皇帝的机要秘书，一切听命于皇帝一人。那么，到这里大家可能会有一个疑问了，既然之前我们讲过，内阁是帮助皇帝处理政务以及相关文书的机构，那么军机处成立之后，内阁的职能发生了怎样的变化？内阁和军机处又是什么关系呢？这的确是一个很容易让人迷惑的问题。特别是由于军机大臣中的首领，就是我们之前所说的“首揆”，必然是内阁大学士，所以很多人认为军机处和内阁关系密切，甚至连清朝人也是这么认为的。比如清代的学者赵翼，就是《廿二史札记》的作者，也曾在军机处任过职的，他就认为军机处就是内阁的一个分支机构而已。言下之意，就是内阁是军机处的上级，内阁负责帮助皇帝处理政务，其中的核心成员进入军机处，帮助皇帝处理机要事务，所以二者是上下级的关系。但是，当代的学者多认为，军机处与内阁显然不是这样的隶属关系。

首先，军机处设在乾清门外，这里我们需要说明一下，军机处在设立之初，本来的设想只是一个临时性的处理军事机要事务的机构，所以它不像内阁、六部那样有正式的衙门。事实上，在清代很长的时间里，军机处也没有被视为一个正式的机构，我们前边讲了，它所有的成员都是兼职的，让人感觉用兵结束这个临时的机构就会被随时撤销。事实上后来乾隆即位之后，由于用兵结束也确实一度将军机处撤销了。所以，军机处一直没有一个正式的衙门，而只有一个值房，就是供军机大臣轮流值班的地方。由于军务紧急，皇帝需要随时召见军机大臣，所以这个值房就设在乾清门外，距离皇帝的寝宫养心殿距离很近，直线距离大概只有几十米，后来军机处又改设到乾清门内，离皇帝更近了，其目的就是可以时刻同皇帝保持垂直的联系，随时响应皇帝的召唤，进内承旨，并且和皇帝商量各项重要事务。而内阁则设在太和门外，和皇帝的距离比较远，不承担随时和皇帝商讨机要事务的责任。

二者之间职责的分工，我们以草拟皇帝谕旨为例，普通的上谕，比如宣布皇帝要出巡、要大赦天下、要赈济灾民，以及官员在人事上的变动等公开的事情，都由内阁传抄发送，这类谕旨在清朝也称为“明发上谕”，就是公开发布的谕旨。而对于那些军事方面的指令、或者皇帝想要查核一些政事，以及对某位官员发出告诫之类的谕旨，则不宜公开，由军机处直接寄送给相应的官员，这种谕旨被称为“廷寄”，就是不经过内阁，由朝廷直接寄出。“廷寄”都是密封的，封面上会注明“某处某官开拆”，封口处盖有军机处的印信，其他人等不可随意拆阅，强调其保密性。因此，内阁与军机处的关系，就是内阁主要负责处理题奏本章等日常的朝政事务；而军机处则帮助皇帝处理一些非公开的机要事务，二者之间的工作内容和性质是不相同的。我觉得用内廷和外朝事务来区分二者的特点更为形象，内阁设置在外朝，是正常的国家机构，而军机处设置于内廷，是皇帝的私人顾问和秘书机构。

不过多数学者认为，军机处成立之后，内阁的重要性较之前大大降低，国家大政被军机处所把持，而军机处则牢牢控制在皇帝一人手中，让中央集权进一步得到加强。另外还值得一提的是，军机处成立之后，原先决议军国大事的满人传统的机构——议政王大臣会议更加名存实亡，基本上不起什么作用了，到乾隆五十六年，皇帝就干脆取消了这一机构。这也是军机处给中央决策体系所带来的影响和变化之一。