引言-政治制度在法国大革命前的发展-1

让我们思索一下21世纪第二个十年之初上演的不同场景。

2013年的利比亚，配有重型武器的民兵绑架该国总理阿里·扎伊丹（Ali Zeidan），要求他的政府发放拖欠薪资。另一队民兵关闭该国大部分地区的石油生产，而这几乎是该国唯一的出口收入。不久前，其他民兵参与杀害驻班加西的美国大使克里斯托弗·史蒂文斯（Christopher Stevens），并开枪射击在首都的黎波里的数十名示威者，后者正在抗议民兵对这座城市的强占。

这些民兵是在阿拉伯之春的第一年，即2011年，在全国各地揭竿而起的。他们获得北约组织的大力援助，得以推翻利比亚的长期独裁者穆阿迈尔·卡扎菲（Muammar Qaddafi）。其时，反独裁政府的抗议活动不仅在利比亚，而且在突尼斯、埃及、也门、叙利亚和其他阿拉伯国家爆发，往往是为了赢得更多民主。但两年后，欧美式的民主制度似乎仍是遥远的梦想。自那以后，利比亚已采取一些试探性步骤，以筹建制定新宪法的制宪议会。但此刻，最根本的问题是缺乏国家，即一个在领土上合法垄断武力、执法和维护和平的中央权威。

在非洲其他地区，声称垄断武力的国家仅存在于纸上，虽然没像利比亚那么混乱，但仍然非常虚弱。被排挤出南亚和中东地区的激进伊斯兰团体，已在那些仅有软弱政府的国家抢摊设点，如马里、尼日尔、尼日利亚和索马里等。这些地区在收入、医疗和教育等方面，远远比不上像东亚那样蓬勃发展的地区，原因与它们历来缺乏强大的政府机构直接有关。

同一时期，一个迥然不同的场景在美国上演，发生在它的金融行业。美国在许多方面与卡扎菲之后的利比亚截然相反，处在政治光谱表的另一极。它有强大且制度化的国家，历时两百多年，享有深厚的民主合法性。但是，这个国家并不尽如人意，它的问题可能与过度制度化有关。

在2008年的金融危机发生前，对金融机构负有监管职权的有十余个联邦部门，另外还有五十个州政府对银行和保险行业的监管。尽管有这么多监管，美国政府还是没有意识到迫在眉睫的次贷危机。它让银行卷入过度的杠杆投资，容忍一个庞大的影子银行体系。后者以金融衍生产品为基础，这些衍生品太过复杂以致难以计算个中的精确价值。有些评论家试图将之归罪于提供担保的政府机构，例如，确实对金融危机难逃其责的房利美和房地美（Fannie Mae and Freddie Mac）。[注]但私营金融机构在抵押贷款狂潮中是乐得参与者，承担了超额的风险，因为大银行知道，万一遇上麻烦，最终还会得到政府的救助。这就是2008年9月雷曼兄弟公司（Lehman Brothers）破产之后的情形，引发全球支付系统濒临倒闭，导致美国大萧条以来最严重的经济衰退。


更令人震惊的或许是危机发生之后的咄咄怪事。尽管人们普遍认识到，“大到倒不起”（too-big-to-fail）的银行会带来巨大风险，但现今的美国银行业，与2008年相比，反而变得更为集中。国会在2010年通过旨在解决这一问题的《多德—弗兰克法》（Dodd-Frank Act），但这项立法却忽视了简单的补救措施，如大幅提高银行储备金率或硬性规定金融机构的规模，反而求助于一套相当复杂的新规则。这个法案通过已有三年多，但许多细则至今尚未成文，即使最终完成，仍有可能无法解决“大到倒不起”的问题。

出现如此故障有两个根本原因。第一是智识的僵化。维护自身利益的银行业辩称，严峻的新规则将削减它们的放贷能力，从而损害经济增长，促成意外的恶果。这样的论点如用于非金融行业，如制造业，往往是相当有效的，还能迎合许多不相信“大政府”的保守派选民。但是，正如阿纳·阿德马蒂（Anat Admati）与马丁·赫尔维格（Martin Hellwig）等学者指出的，不同于非金融企业，大银行危害整个经济的能力是一家制造业公司所望尘莫及的。[注]第二是银行业非常强大和富有，可高价聘请游说者来为自己代言。尽管有反对银行业和纳税人救助的巨大民愤，这些游说者成功地阻止了直指“大到倒不起”问题核心的有效规则。有些议员可能出于自己的意识形态，发现银行业的论点具有说服力；对其他议员来说，那些论点成了保证银行业的竞选捐款源源不断的借口。[注]

第三个场景，将阿拉伯之春与2013年在土耳其和巴西爆发的抗议活动关联起来。这两个国家是“新兴市场”的领军经济体，在之前十年中见证了快速增长，不同于阿拉伯独裁政权，它们都是竞争性选举的民主国家。统治土耳其的是伊斯兰正义与发展党（简称AKP），其领袖雷杰普·塔伊普·埃尔多安（Recep Tayyip Erdoğan）总理，当初起家于伊斯坦布尔市长一职。巴西选出的迪尔玛·罗塞芙（Dilma Rousseff）总统出身社会党，年轻时曾遭到军事独裁政府的监禁。从1964年到1985年，统治巴西的一直是军事独裁政府。

尽管取得令人瞩目的经济和政治成就，两个国家都遇上大规模反政府抗议，一时束手无策。土耳其的问题出在伊斯坦布尔公园，政府欲将之改成大型购物中心，但许多年轻抗议者认为，埃尔多安虽是民主选出的，却有独裁倾向，还与年轻一代严重脱节。巴西的问题出在腐败，政府花费数十亿美元来举办世界杯足球赛和夏季奥运会，却没有能力提供可靠的基本服务。

这两起抗议事件和两年前阿拉伯之春的共同点在于，它们大体上都是中产阶级推动的。作为上一代经济发展的成果，新兴的中产阶级在这两个国家涌现，所期望的要比上一代高得多。突尼斯和埃及，即使只有低于土耳其或巴西的经济增长，还是造就了大批大学毕业生。他们对工作和事业充满期待，却受挫于专制政权的任人唯亲。土耳其和巴西举行民主选举的事实，并不足以安抚示威者。实际上，政府为了保有合法性，不得不提供更好政绩，还得更加灵活地回应不断变化的公众需求。同样取得经济成功的中国，也开始面临类似的挑战。中国已有数量近数亿的新兴中产阶级，他们也是上一代经济高速增长的受益者，像其他地区的中产阶级一样，对政府抱有不同且更高的期望。这些国家的政治制度的生死存亡，主要取决于能否适应经济增长造就的社会新景观。

政府的问题

上述三个例子似乎互不相干，因为各自的麻烦都由具体的政策、人物和历史背景所引发。但实际上有一个共同的线索将它们串在一起，这个线索即作为所有政治生活的背景的制度（institution）。制度是“稳定、受尊重和不断重复的行为模式”，经久不衰，超越个别领袖的任期。[注]它们在本质上是长期规则，用来塑造、限制和调整人类的行为。卡扎菲后的利比亚的症结是基本制度的缺乏，最主要的是国家的缺乏。只要它建立不起拥有垄断武力的合法中央权威，就没有公民安全或个人发展的条件可言。


在天平的另一端，美国拥有持久且强大的制度，但也在承受政治衰败的侵蚀。本应服务于公共利益的政府机构，却遭到强大私人利益集团的攫取，使民主多数派难以真正掌权。它的问题不仅在于金钱和权力，还与规则本身及支撑这些规则的思想的僵化有关。

最后，在土耳其和巴西等新兴市场国家中，问题出在社会变革超越现有制度。根据定义，制度是为了应对特定历史而建立的持久行为模式。但社会本身不会故步自封，尤其是那些经济快速增长的社会。它们创造出新兴的社会阶层，教育公民，引进令社会关系重新洗牌的新技术。现有制度往往无法满足这些新兴参与者，因而承受要求改革的压力。

因此，对“发展”——人类社会的历史演变——的研究，就不只是无休止地为人物、事件、冲突和政策等纂出目录，而是必须要关注政治制度的出现、发展和最终衰败的全过程。要想弄懂当今世界的政治和经济的快速变化，就要将之放到社会制度的长期演变之中，这至关重要。