导读-如何到达丹麦-1

刘瑜

《政治秩序与政治衰败》试图回答一个问题：如何到达丹麦？当然，在这里，“丹麦”不是特指丹麦这个国家，而是指一种美好如童话般的状态。具体到政治上，就是一个国家有法治、又民主，政府还高效而廉洁。

沿袭《政治秩序的起源》中的看法，福山的基本出发点是：真正的政治发展是国家建构、法治与民主之间的平衡。这看似一句“正确的废话”，其实不然。在他看来，冷战结束以来，人们把太多的注意力聚集在“民主”和“法治”上，而忽略了“国家建构”（state-building）这个维度的意义。所以，他的“政治三维论”表面是一句“正确的废话”，核心却是要为“国家建构”这个政治维度“正名”。

在书中，“国家建构”如此之重要，以至于它可以用来解释当今世界各国的主要政治问题：正是国家建构的欠缺，导致非洲许多国家的“国家失败”；正是国家建构的欠缺，导致希腊意大利今日的债务危机；还是国家建构的欠缺，导致美国当代的政治僵局。当然，国家建构的问题，不仅仅可能“太少”，也有可能“过多”：德国和日本法西斯主义的兴起，是因为“国家建构”剂量过大走火入魔了；而今天的中国，在福山看来，也是国家建构有余，而另外两个维度不足。

什么是“国家建构”？概括来说，包含两个方面：一个是国家能力，一个是官僚机构的中立性与自主性（autonomy）。前者涉及政府在特定疆域里垄断暴力的能力（韦伯对“国家”的定义），后者涉及政府能够超越阶级、派系、利益集团、家族进行决策的不偏不倚性。也就是说，国家的强大，光是拳头硬还不行，还得有“一览众山小”的超脱地势。

与现代国家建构相对的，在这本书里，是依附主义（clientelism）。依附主义，顾名思义，就是以“私利”的逻辑取代“公益”的逻辑。其表现是权力被各种局部的、特殊的利益所绑架——在美国，可能是那些组织性非常强的游说集团，在非洲，可能是某个强大的部落甚至家族，在希腊意大利，则可能是积重难返的公有部门。总之，当政治家和官僚机构不能从局部的、特殊的利益当中挣脱，而是被其俘获，依附主义就产生了。依附主义是“政治衰败”的重要标志。

二

问题是，为什么有些国家成功地走向了“国家建构”，而有些则陷入“依附主义”？成功的国家建构，从福山的论述中，可以梳理出三个由来：

第一是战争。军事压力迫使一个国家在征税、人口管理和军事建设方面加快步伐：中国国家建构方面的“早熟”与春秋战国时期连年不断的战争相关；欧洲各国近代以来的频繁战争也是它们走出封建主义、迈向现代国家的重要动力。相比之下，拉美国家之间缺乏持续性、高强度的战争，所以拉美国家的问题一直是国家能力不足；同样，非洲长期以来的地广人稀与地形地貌，也使得历史上的大规模战争很少，没有形成国家建构的压力。

第二是政治改革。为什么同样是早发宪政国家，希腊至今深陷依附主义，而美国的国家建构则相当成功？原因是19世纪后期美国发生了政治改革，以考试制的公务员体系取代了“政党分赃”式的职位分配制，而希腊却始终没有发生这个关键的“龙门一跃”。这种分叉又何以出现？美国19世纪后期高速的经济发展重组了社会阶层，新兴的经济集团不满旧式的分赃制，推动了政治改革，而希腊所经历的是没有工业化的城市化，即所谓“没有发展的现代化”，精英阶层没有根本的“换血”，始终寄生于政府和公有部门，并且这个寄生阶层越来越大，引发今天的债务危机。

第三是民族认同。成功的国家建构很大程度上取决于成功的民族建构。如何说服一个广东人和一个万里之外的黑龙江人他们属于“同一个国家”？如何让一个佐治亚人和一个马萨诸塞人被同一面国旗感动？同样，如何让一个基库尤人（Kikuyu）和一个卢奥人（Luo）将其历史上的身份感置于“肯尼亚”这个字眼之下？共同的民族认同往往极大压缩国家建构的成本，而民族认同本身也往往被建构：政府强行推行的共同书面语、宗教、经典文本、各种“主义”、宪法，都是形塑民族认同的方式。在这个方面，福山对尼日利亚和印尼进行的对比令人印象深刻——同样是历史上并不存在的国家，认同感“揉捏”的成败很大程度影响了国家建构的成败。

三

对“依附主义”的起源，福山则强调一点：早熟的民主制度，即缺乏国家建构支撑的民主发展，是依附主义的温床。这种说法有其道理。他以美国早期的历史为例，展示当时公职如何被执政党当做“战利品”瓜分，而这种瓜分的动力恰恰是民主机制——从1830年代的杰克逊总统时代开始到19世纪末20世纪初，为了赢得选票，候选人承诺选战胜利后分配公职给支持者。在福山看来，今天希腊和意大利的债务悲剧逻辑类似，都是选票逻辑推动了公共职位与资源被各种利益集团所“攫取”（captured），而美国历史上的政治改革又始终没有在这两个国家发生。

根据这一观点，一个国家的国家建构最好发生在民主化之前，而不是之后——没有强大自主的官僚机构与借民主通道前往“分食”的各路人马对抗，选票逻辑只会将公共资源变成被哄抢一空的政治自助餐。更何况“会哭的孩子有奶吃”——财力、组织资源丰富的人群往往抢得最大的一块饼，而他们却往往不是最饥饿的人群。

但这可能也是此书中最薄弱的一个环节。当福山试图梳理出一个“民主—依附主义”的逻辑时，他显然忽视了专制之下的依附主义问题。甚至，某种意义上，民主与依附主义之间的关系是或然性的（否则无法解释美国为什么能够通过改革摆脱“政党分赃制”，也无法解释为什么世界上存在“丹麦”），而专制与依附主义之间的关系则几乎是必然的。专制，几乎根据定义，就是为“片面的”利益服务的——这种片面性可以体现于一个人、一个家族、一个部族、一个教派、一个党或者一个阶级。当政府权力与一个片面的利益结合时，就构成了“庇护—依附主义”。

这也是为什么当他试图把秦汉时期（以及后来中国历史上所有大一统时代）的中华帝国描述成一个中立的、非人格化的、自主的、高效的“现代国家”时缺乏说服力——的确，从暴力垄断的角度而言，大一统王朝中国的“国家能力”非常强大，但是从政府的不偏不倚性角度而言，一个“家产官僚制”如何可能真正做到中立、自主、非人格化？当袁崇焕和崇祯帝发生冲突、岳飞和宋高宗发生冲突时，官僚机构如何保持“中立”？

事实上，美国的历史说明一个国家可以先建立民主制度，再进行“国家建构”，而且民主制度框架的存在促进了国家建构。众所周知，美国18世纪末就有了代议民主的基本框架，而它真正的国家建构——碍于强大的州权传统与政党分赃制——迟至19世纪末20世纪初才渐进发生。正如福山自己所说，政治改革是美国国家建构的动力之一，而美国19世纪末的改革很大程度上得益于选票给议员带来的压力——来自社会的改革呼声如此之强大，政治家不可能再装聋作哑。

民主问责可能促进国家建构，至少是提高官僚机构质量意义上的国家建构，这一点在今天这个时代格外有意义。在福山列举的国家建构的主要动力中，有战争、政治改革与民族认同。今天，刻意发动大规模战争来促进国家建设既不现实也很可能得不偿失——总不能现在一斧头把阿富汗劈成七份，然后说，“你们先打两百年吧，没准能打出一个秦始皇，两千年后阿富汗的崛起将势不可挡”；同样，认同的形塑，即在族群世仇的基础上建构共同的民族认同，又岂是朝夕之功？反倒是以经济发展为基础的政治改革，可能成为官僚机构摆脱依附主义成本相对低、见效相对快的动力。

固然，民主可能滋生新的依附主义形式。福山书中所说的利益集团、游说集团爬满美国政治躯体的现象，的确存在。但这在多大程度上是一个问题，却值得思考。正如一个美国政治分析家指出，“我们，你，我，他，都是各种意义上的特殊利益集团”。一个清华大学女教授，可能有意或无意地被“教师协会”、“北京居民菜价补贴协会”、“公立医疗保障项目组织”、“职业女性平权协会”等各种游说集团所代表。某种程度上，游说集团是代表性的一种形式——相比专制体制下隐秘的、黑箱里的、不受任何监督的公共资源游说，民主和法治体系下，游说至少可以更规范、更透明——比如在美国，所有的游说人士和集团必须公开登记，而所有的政治家都不得收受游说人员超过20美元的礼物。更根本而言，除非我们愿意牺牲结社自由等政治权利，否则民主可能带来的“游说集团”现象就不可能完全禁绝。当然，一定的改革可能缓解这一现象的负面效应（比如缩小政府职能），继续改革也仍有必要，但是将民主所滋生的广泛游说集团和利益集团现象，当做一个道德上黑白分明，因而解决办法一目了然的问题，显然忽视了任何改革可能带来的价值互换性。

四

那么，到底如何“到达丹麦”？总结福山的看法，一是国情论，二是顺序论。

“国情论”不难理解。既然“丹麦”意味着国家能力、民主和法治之间的相互平衡，那么，针对每一个国家的具体“国情”，就应当“缺啥补啥”。对那些具备一定程度的民主与法治但欠缺国家建构的国家，就应该努力进行“国家能力建设”——在当代，此类国家似乎是福山笔下的多数，从非洲到拉美，从印度到希腊，似乎都应该着力于此；而对那些国家能力有余但是法治与民主发展不足的国家（在福山笔下，中国是一例），药方则是另外两条维度的加强。

“顺序论”则是更耐人寻味的一个答案，在书中若隐若现。就政治发展三个维度的顺序而言，英国似乎代表了一个理想的情形：法治（大宪章时期就有萌芽）→国家建设（都铎王朝下的王权兴起）→民主（19世纪普选权的扩散）。法治的基础使王权的壮大不至于绝对，而国家能力的基础又使得民主不至于造成社会失序。政治发展的顺序不对——根据福山——平衡就很难实现。比如，那些民主先于国家建构的国家，往往陷入依附主义。“法治先于民主”，更是清晰明了的“英国经验”。当然，“顺序论”并非福山先生的独创，中外学界已经有一批学者这样论述（例如，杰克·斯奈德[Jack Snyder]，迈克尔·曼[Michael Mann]）。某种意义上，可以说“先法治，后民主”已经成为新的政治正确。

答案看似清晰，换到操作性层面上，依然引发说得好听却没用的困惑。首先，在一个特定的国家，政治发展三维度哪个强那个弱、哪个前哪个后，自有其历史路径和路径依赖，而历史不能改变。即使“顺序论”的观点是对的，我们也不可能让——比如希腊——为了进入一个英式的、正确的政治发展顺序而取消选举、取消中央政府的权力，而集中精力在希腊先发展“贵族对国王的契约式限权”；我们也不大可能劝说独裁者穆加贝取消津巴布韦的伪选举，同时自己也宣布放弃权力，然后找一块空地与该国的纳税大户先打一架，再签订一个“大宪章”。

更重要的，是政治发展三维度内在的紧张关系。“顺序论”基于一个假定：当“好东西”依次进场的时候，先到的那个“好东西”不会阻挠后面的那个“好东西”到来，而后到的“好东西”又不会破坏前面的“好东西”。这种假定过于乐观。国家能力十分强大时，统治者似乎没有理由坐在头盖巾中温柔等待民主的到来；而民主到来时，也未必会温顺地投入国家能力的怀抱——卡扎菲政权下的利比亚，“国家能力”不能不算强大，然而当民主至少从形式上到来时，民主与国家能力不是相互叠加，而是相互摧毁。

事实上，政治发展的三个维度，从顺序论的角度有六种可能的组合，这使得任何过于简洁的“模式”显得可疑。比如“先法治后民主”这个说法——不错，英国的确是先有法治，再有民主——这似乎是对顺序论最有利的支持。问题在于，英国同时也是先有法治，后有国家建构，也就是说，国家建构是发生于法治这个框架之内——忽视“先法治后国家建构”这个前提试图复制英国的“先法治后民主”，极可能导致认识上的刻舟求剑。在那些国家建构已经极端发达的地方，那些“国家能力”本身已经成为法治最大障碍的地方，还是否有可能“先法治，后民主”？站在1939年的德国，或者1937年的苏联，是否可能“先法治，后民主”？还是，这种情形下，只有通过民主进程弱化极端的国家能力，法治才可能从重压之下拓展出呼吸的空间？在此类国家，法治与民主与其说应该遵循“顺序论”，不如说只能遵循“同步论”。

当然，不管福山先生的“药方”有没有用以及多么有用，政治问题不等于智识问题，这是最基本的道理。对于很多国家的政府和民众来说，“药方”并非不知，只是难为：利益的、观念的、资源的束缚使得“通往丹麦之路”异常艰难。但是对于福山这样的研究者而言，或许智识中的游戏乐趣已经足够精彩，政治上的回音只是锦上添花？

有一点可以肯定，如果政治家能够采取行动，政治能够造成巨大的改变——更好或者更坏。书中关于哥斯达黎加的论述令人印象深刻，身处中美洲地带，周边国家当代史上充满血腥战乱、政变、高度贫富悬殊，而这个国家能够在过去六十年保持和平、民主与环保基础上的发展，原因——根据福山——就在于不同派系的政治家在关键时刻接受了宪政限权。历史上哥斯达黎加不是没有过内战与政变，但是1940年代保守派与左派“各让一步”的妥协使政治发展得以可能。看来，无论什么政治配方、以什么发展顺序出现，政治家的妥协都是绕不过去的一个环节。到达“丹麦”之前，还是要先到“哥斯达黎加”去。

决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。舍此，不能保卫社会免遭外国的进攻；舍此，亦不能保证稳定地执行法律；……软弱无力的行政无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府。

——亚历山大·汉密尔顿（ALEXANDER HAMILTON）


英语民族，长期以来一直疏于行政方法的完善，却一门钻研对行政权力的遏制。它对政府的控制，远远超过对政府的激励。它一直关注的，是敦促政府变得公正和温和，而不是变得灵活有效和井然有序。


——伍德罗·威尔逊（WOODROW WILSON）


美国人对改进政府的考虑，所追求的不是权威的建立和权力的积累，而是权威的限制和权力的分散。


——塞缪尔·亨廷顿（SAMUEL HUNTINGTON）