第一章-何为政治发展-4

本书是向后看的——试图解释现有制度在历史上的产生和演变。它在政治衰败的标题下，点明困扰现代政治体系的各种问题，但我会避免提供过于具体的对策。我在公共政策的领域寻求非常具体的解决方案已有相当时日，但本书目的是分析制度性的深层根源。我们今天所面临的，可能在政策上没有特别好的解决方案。同样，我也不愿花时间去猜测那些不同类型政治制度的前景，我只想讲述我们是如何走到今天的。

三个制度

我相信，在国家、法治和负责制之间取得平衡的政治体系，对所有社会来说，既是可行的，又是道德上必需的。所有社会都需要国家，掌握足够权力来保卫自己，应对国内外的威胁，执行共同商定的法律。所有社会都需要通过法律来监管权力的运用，确保法律面前人人平等，不允许少数特权者的例外。政府不能只顺应精英和政府官员的需求，而应为更广泛的社会利益服务。还要有和平机制，来解决多元社会中在所难免的冲突。

我还相信，随着时间的推移，发展这三个制度，不是西方社会或特定文化群体的文化偏好，而是所有人类社会的普遍要求。不管是好还是坏，由非人格化的现代国家作为秩序和安全的保证者，提供必需的公共物品，这是别无选择的。法治是经济发展的关键，没有明确的产权和合同的强制执行，企业就难以超越互信的小圈。此外，只要法律高举不可剥夺的个人权利，它就会承认人类主体的尊严，因此具有内在价值。最后，民主参与不只是有用的手段，用以制衡滥权、腐败和专制的政府，政治参与本身就是目的，属于自由的基本方面，它让个体的人生变得不但丰富而且完整。

综合这三个制度的自由民主制，不能说是普世的，因为这种政权只是在最近两个世纪才出现在世界上，而人类历史可往回追溯几万年。但发展是一个既有普遍进化也有特殊进化的贯通的过程——换句话说，随着时间的推移，来自不同文化社会的制度会有汇合。

假如说有个主题贯穿本书的诸多章节，那就是世界在政治上缺少的不是国家，而是有能力的、非人格化的、组织良好和能够自主的现代国家。发展中国家的许多问题，不过是它们的国家软弱低效的副产品。被社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）贴上专制强权（despotic power）标签的许多国家看上去很强大，压制新闻记者、政治反对派和竞争族群；但在曼所谓的基础权力（infrastructural power）上，即合法制定和执行法律或提供安全、健康和教育的能力，却显得不那么强大。[注]许多归罪于民主的失败，其实是国家行政部门的失败，因为它们无法兑现新当选民主政客的承诺。选民所要的不只是自己的政治权利，而且还有运作良好的政府。


软弱的国家机器不只是发展中穷国专有的。希腊和意大利就从未发展出优质的官僚体系，至今仍面对广泛的依附主义和赤裸裸的腐败，这些问题直接促成它们在当前欧洲债务危机中的困境。在发达国家中，美国是最晚设立现代行政体系的国家之一，它在19世纪被称作“法院和政党的国家”，官僚机构在其中仅能发挥很小的作用。尽管在20世纪它长成为庞大的行政国家，但这种特性在许多方面依然如旧。法院和政党继续在美国政治中发挥多种作用，其中有些在其他国家都是专业官僚机构的职责，从而导致美国政府的效率低下。

思考国家能力，以及如何有效使用国家权力，都不是时兴的当务之急，特别是在过去一代人的时间里。20世纪的疯狂历史，如斯大林的俄国、希特勒的德国等，让世人将关注焦点集中于国家权力的滥用。这可以理解，在美国尤其如此，因为它本来就有不信任政府的悠久历史。从上世纪80年代起，这种不信任愈益加深，领头的是罗纳德·里根（Ronald Reagan）的观念：“政府不是我们问题的答案，政府本身就是问题。”

这不应被理解为我比较钟情于威权政府，或特别同情像新加坡和中国那样的政府，因为它们在民主乏匮的情形下取得经济奇迹。我相信，运作良好和合法的政权，需要在政府权力和制衡制度之间获得平衡。不平衡可朝向任何一个方向，一边是对国家权力的制约不够，另一边是不同社会群体拥有过度否决权，阻止任何形式的集体行动。此外，很少国家能下定决心，让自己蜕变成新加坡。以同样无能的专制政府，来替换管理不善的民主政府，岂不是原地踏步吗？

本书强调有效国家，不应被解释为偏爱福利大国或美国政治话语中的“大政府”。我相信，由于过去几年中作出的不可持续的开支承诺，几乎所有发达民主国家都会面临艰苦的长期挑战。随着人口老龄化和和出生率下降，这个挑战只会愈发加剧。比政府规模更为重要的是政府的质量。大政府与糟糕经济没有必然的因果关系，只要比较斯堪的纳维亚的福利国家和撒哈拉以南非洲的简陋政府，就可一目了然。然而，政府的质量与社会经济的良好后果却有非常明显的关联。此外，被认作有效合法的大国家，比过分受限和无法施政的无能国家，更易达到精兵简政的目标。

至于如何提高政府质量，本卷不会给出直接的答案，当然也不会有简单的答案。那是我在其他语境中写作的题材。不过只有懂得坏政府和好政府的历史渊源，才能开始理解坏政府如何变好。