第三章-官僚体系-1

对国家的研究就是对官僚体系的研究；测量政府质量的近期努力；不同国家的政府在质量上的差异；需要对这些结果作历史性的了解

对世界上许多人来说，现代政治的中心问题是如何约束强大、唯我独尊乃至暴虐的政府。人权界试图以法律为机制，保护弱势个人免受国家的虐待——不只是威权政权，还有为追捕恐怖分子而钻法律空子的自由民主国家。在格鲁吉亚和乌克兰领导玫瑰革命和橙色革命的民运人士，以及阿拉伯之春初期的突尼斯和埃及示威者，都希望借用民主选举来迫使统治者对人民负责。在美国，公民时刻警惕政府权力在现实和想象中的滥用，包括过分的环保要求、限制枪支的管制和国家安全局的国内监视。

结果是，政治发展的讨论最近几年均集中于约束制度——法治和民主负责制。但政府在受到约束之前，必须要有实际做事的能力。换句话说，国家必须能够施政。

能够提供基本公共物品的国家的存在，并不是理所当然的。事实上，许多国家贫穷，部分原因就是缺乏有效的国家机器。这一点在失败国家身上尤其明显，包括阿富汗、海地和索马里，那里的生活混乱且不安全。这一点在许多富裕社会也千真万确，即使它们具有相当不错的民主制度。

以印度为例，它自1947年成立以来一直是非常成功的民主政体。1996年，活动家和经济学家让·德雷兹（Jean Drèze）发表调查印度各邦小学教育状况的《基础教育公开报告》。其中最令人震惊的一个发现是，乡村地区的教师中，在上班时间缺席的竟有48%。不难理解，这引起了强烈的不满。于是，印度政府在2001年发起重大改革，以改善基础教育的质量。这项改革引发大量热闹的活动，但2008年的后续研究表明，教师缺勤率与十年前一模一样，仍是48%。[注]


当然，印度在新兴市场国家中是明星演员，取得每年高达7%至10%的增长速度，直到2010年。[注]但在亿万富翁和高级技术产业的旁边，现代印度的特色仍是令人震惊的贫困和不平等，有些地区甚至跟撒哈拉以南非洲最烂的地区差不多。除了其他事项，这种不平等在印度最贫穷的邦中孕育毛派叛乱。随着印度走上工业化，需要文化水平较高的员工，公民教育程度的严重欠缺最终将成为经济增长的瓶颈。印度在提供基本服务方面，做得比不上邻近的中国，更别说已闯入第一世界的日本和韩国。


印度的问题不是缺乏法治。事实上，许多印度人会说，这个国家有太多法律。它的法庭案积如山，运作缓慢，常有案件开庭时原告已经谢世的情形。印度最高法院已积压六万多份案件。政府往往无法投资于基础设施，因为跟美国一样，它被各种各样的法律诉讼捆住了手脚。

印度的问题也不是民主不够。它有自由媒体，乐意批评政府在教育、卫生和公共政策领域的缺失；还有大量政治竞争，迫使在位者为失策负责。在教育领域，公共政策的目标不会引起政治争执——每个人都会同意，孩子应受到教育，教师要领薪水就得来上班。然而，提供这些基本服务似乎超出了印度政府的能力。

这种失败是国家的失败——具体来说，是负责向印度乡村儿童提供基础教育的官僚体系的失败，无论是地方和邦的，还是全国范围的。政治秩序不只意味着限制政府的滥权，更且意味着促使政府恪尽职守，譬如提供公民安全、保护产权、配备教育和公共卫生、建造私人经济活动所需要的基础设施。事实上在很多国家中，民主本身受到威胁就是因为国家太腐败或太不称职。人们开始希望出现强大的权威——独裁者或救世主——来打断政客的废话连篇，真正做出点实事。

政府为何必要

有自由至上主义倾向的人（往往是美国人）会插嘴说，这是政府本身的毛病：所有政府都是官僚主义、无能、僵化和适得其反的，而且无可救药；解决办法是摆脱它们，改以私人或基于市场的对策，而不是设法予以改善。

与私营部门相比，政府部门在本质上确实效率偏低，这有道理。另外，政府往往越俎代庖，争夺最好还是留给私营部门的任务，如工厂和企业；或干脆以破坏性的方式来干扰私人决策。公共和私人之间的边界调整，始终是每个社会需要重新谈判的问题。

但归根到底，还是要有公共部门，因为某些服务和功能——经济学家所谓的公共物品（public goods）——只有政府才能提供。严格地说，公共物品既不会被私人挪用，也不会被耗尽；我在享用它时，并不妨碍你的享用。典型的例子是清新空气和国防，它们正是此类公共物品，因为社会中任何人都不会拒绝享用，并且即使有人享用了，留给他人的库存也不会减少。没有私营部门愿意制造公共物品，因为无法阻止他人的使用和获益，也就无法得到任何收入。所以，即使最坚定的自由市场经济学家也会毫不迟疑地承认，政府要在提供纯粹公共物品上发挥作用。除了清新空气和国防，公共物品还包括公共安全、法律制度和公共健康。

除了纯粹的公共物品，为私人消费而制造的许多商品具有经济学家所谓的“外部性”。它指的是强加于第三方的得益或伤害，例如，雇主得益于我自费获得的教育水平，工厂的排泄污染了下游社区的饮用水。在其他情况下，经济交易可能涉及信息不对称。举例来说，卖方可能知道自己二手车的缺陷，但在买方眼中，却不是一目了然的；制药商可能知悉，有关临床研究显示自己产品是无效乃至有害的，但潜在的病人蒙在鼓里。在监管外部性和信息不对称上，政府一直在发挥作用。教育以及公路、港口和水道等设施的正外部性足够庞大，所以在传统上，政府都会以免费或补贴的价格向公民提供一定水平的服务。不过，在这些案例中，在多大程度上需要政府进行必要的补贴或监管，往往是值得商榷的事情，因为过度的国家干预会扭曲市场信息，窒息私营部门的参与。

除了提供公共物品和监管外部性，政府或多或少还以多种形式参与社会规范。政府希望本国公民正直、守法、受到良好教育和爱国，还可能提倡自置居所、小型企业、性别平等和身体锻炼，反对吸烟、吸毒、帮派和人工流产。大多数政府，甚至那些全心致力于自由市场的政府，除了提供必要的公共物品，最终还会采取自认是鼓励投资和经济增长的相关措施。

最后，政府可在控制精英、从事再分配上发挥作用。再分配是一切社会秩序的基本功能：如卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）指出的，大多数前现代社会围绕着有能力进行财富再分配的领袖或头人组织起来，这种做法在历史上比市场交换更为普遍。[注]我们在第1卷看到，许多早期政府，从诺曼征服后的英国国王、奥斯曼帝国到许多中国皇帝，都把保护普通公民躲避寡头精英的贪婪当作自己的责任。在所有可能性中，它们这样做并不是出于公平，当然也不是相信民主，而是出于自身利益。如果国家不节制社会中最富有最强大的精英，后者就会以他人为代价，攫取和滥用政治体系。


国家从事再分配的最基本形式是法律的公平应用。如果放任不管，有钱有势者总有办法惠顾自己，在与非精英打交道时，永远会占到便宜。只有配备了司法和强制执法能力的国家，才能迫使精英遵守任何他人都必须遵守的规则。在这方面，国家和法治合作起来，保证司法平等。这可以是英国的国王法庭在租约纠纷中裁定属臣打赢与领主的官司；或是美国联邦政府的介入让黑人学童免受暴民的攻击；也可以是警察保护社区免受贩毒团伙的骚扰。

不过现代政府实行再分配，更直白的是使用经济手段，最常见的是强制性保险。政府强迫社区购买保险，如果是社会安全计划，再分配是从年轻人到老年人；如果是医疗保险计划，再分配是从健康人到病人。许多美国保守派指责，奥巴马总统2010年的《平价医疗法》是“社会主义”；但事实是，在世界上富裕的民主国家中，美国是唯一没有任何形式的强制全民医保的。

从洛克到哈耶克的自由主义理论家，一直怀疑政府强制的再分配，因为它要以善良和勤奋为代价来奖励懒惰和无能。甚至，所有再分配都会产生经济学家所谓的“道德风险”：让人们获得的酬报基于收入而不是努力，政府无疑在鼓励大家放弃工作。当然，这也是前共产主义国家的情形，如苏联的“政府假装付工资给我们，而我们假装工作”。