第一章-何为政治发展-2

我们在第1卷看到很多诸如此类的现象。中国伟大的汉朝在公元3世纪发生动乱，门阀士族重新攫取政府，后来门阀士族继续在隋唐时期控制中国政治。埃及的马穆鲁克政权以突厥人的军事奴隶制为基础，一旦它的奴隶统治者开始组织家庭和荫护子女，就变得分崩离析。同样情形也发生在奥斯曼帝国赖以生存的禁卫军骑兵和步兵的身上。旧政权下的法国试图在17世纪中叶建立现代中央行政部门，但国王的财政拮据迫使它采用捐官制，向富人出售公职，让政府愈益腐败。在本书中，我用“家族制复辟”这个词来表述强大精英对国家制度的攫取。

现代自由民主国家面临的政治衰败，一点也不少于其他类型的政权。现代社会不可能完全倒退到部落社会，但我们可在身边看到“部落制”身影，如街头帮派、庇护人（patronage）的拉帮结派、现代政治最高层次的权钱交易。现代民主社会中每个人，都会把普世权利讲得朗朗上口，但其中有不少人乐于接受特权——单为自己、家人和朋友的特殊免税和补贴。有些学者认为，负责制政治体系具有防止衰败的自我纠正机制：假如政府表现不佳，或腐败的精英攫取国家，非精英可让他们落选下台。[注]在现代民主的发展历史中，这种情况确有发生，但不能保证它必然发生，或许是因为非精英组织欠佳，看不清自己利益的真实所在。制度的保守性往往使改革比登天还难，这种政治衰败所导致的结局，要么是腐败缓慢加深，使政府效率越来越差；要么是民粹主义猜疑精英从中滥权，作出暴烈的反应。


大革命之后：本卷计划

第1卷追踪国家、法治和民主负责制的兴起，到美国和法国的大革命为止。这两个革命标志一个历史时刻，即这三种类型组合在一起的制度——我们所讲的自由民主制——在世界某地应运而生。本卷将追踪它们之间的互动，直至21世纪初。

上下两卷在历史上的交接处正好标志第三个革命——工业革命——的发轫，它的影响更大。第1卷中所叙述的漫长延续似乎表明，各式社会受困于自己的过去，在选择未来政治秩序时会遇上限制。这是对第1卷中进化故事的误解，一旦工业革命起飞，任何隐含的历史决定论将会变得愈加不合情理。政治发展以复杂的方式，与经济、社会和思想的发展紧密相联，这些关联将是下一章的主题。

工业革命大大提高了所在社会的人均生产的增长率，这一现象给后续年代带来巨大的社会影响。持续的经济增长加快各方面发展的速度。从公元前2世纪的东汉到18世纪的清朝，无论中国农业生活的基本特征还是中国政治制度的性质，都没有很大变化。但在随后两个世纪中发生的变化，远远超过在此前两千年中所发生的。这种快速变革的步伐一直持续到21世纪。

本卷第一部分着重于率先经历这一革命的欧洲和北美，那里出现了第一批自由民主国家。它还会尝试回答，为何在21世纪初，有些国家拥有比较廉洁的现代政府，如德国；另一些国家仍在受依附式政治和严重腐败的困扰，如希腊和意大利？为何英国和美国能把19世纪庇护式公共部门改造成唯才是用的现代官僚体系？

我们将会看到，从民主角度看，它们的答案有点令人沮丧。最先进的现代官僚体系，是威权国家在追求国家安全时创建的。我们在第1卷已经看到，古代中国是这样的，现代官僚体系的杰出榜样普鲁士（后来成为德国的统一者）也是这样的。普鲁士在地缘政治上的地位比较不利，迫使它建立高效的行政机构以做弥补。另一方面，在建立现代官僚制之前就走向民主的国家，反倒发现它将自己的公共部门搞成了依附主义式的。遭受如此命运的第一个国家是美国，它也是第一个让所有白人男性享有选举权的国家，时间在19世纪20年代。这一命运也发生在希腊和意大利的身上，它们出于不同原因，在建立强大现代国家之前就开放了选举权。

所以先后次序大有讲究。试比较两类国家（country），前者的民主先于现代国家（state）建构，后者的现代国家继承自专制年代，那么要想实现高质量的行政，前者就会比后者面临更大的难题。民主来临后，国家建设仍是可行的，但往往需要新兴社会参与者的动员和强大的政治领导才会实现。美国的故事就是这样，在那里，受低效公共行政之害的企业、反对腐败铁路的西部农民以及出身新兴职业人的中产阶级都市改革者，结成联盟，共同克服依附主义政治。

强而有力的国家和民主之间还有另外的潜在冲突。国家建设最终还得依赖于民族建设，换句话说，需要创立普遍的民族认同，作为忠诚的对象，以超越个人对家庭、部落、地区和族裔的附属。民族建设有时从基层冒升出来，但也可以是权力政治甚至野蛮暴力的产物，在其中，各种不同的群体遭到吞并、驱逐、融合、迁徙和“种族清洗”。像现代公共行政一样，强烈的民族认同往往在威权统治条件下形成得最为成功。缺乏强烈民族认同的民主社会，在议定民族的宏大叙事时常会遇上严重分歧。许多当代和平的自由民主国家，其实是数代前长期暴力和威权统治的受益者，现在只是把这段历史顺手抛在脑后了。幸运的是，暴力不是民族统一的唯一途径。可调整民族认同，以适应强权政治的现实；也可以开阔的思想（如民主本身）重建民族认同，以尽力减少对少数族裔的排斥。

第二部分处理的仍是现代国家的出现和缺席，以基本上受欧洲列强殖民的非西方世界为主。拉丁美洲、中东、亚洲和非洲的社会，有着土生土长的社会和政治组织，一旦与西方接触，猛然面对截然不同的制度。多数情形是，西方殖民列强征服和奴役了这些社会，借助战争和疾病消灭原住民，迁徙新移民到当地定居。即使没有武力加入，欧洲人带来的政府模式也破坏了传统制度的合法性，让这些社会陷入微妙的处境，既不是正宗的传统社会，也不是成功的西化社会。因此，在解说非西方世界的制度发展时，不得不提外国制度或曰进口制度。

制度在世界各地为何有不同发展，多年来已出现不少理论。有些人认为，它们取决于地理和气候的物质条件。经济学家认为，开采矿产的行业或大型种植园的热带农业，加剧了对奴工的剥削。这种经济生产方式据说孕育了专制的政治制度。相比之下，适宜家庭农业的地区往往通过财富的平等分配而倾向于支持民主政治。制度一旦形成，就被“锁定”并持续下去，尽管新变化已使地理和气候变得无关紧要。

地理只是决定政治结果的众多因素之一。殖民列强采取的政策、控制殖民地的时间长短、在殖民地投入的资源，都对后殖民的制度产生重大影响。每一个关于气候和地理的概括性理解，都有重要的例外：中美洲小国哥斯达黎加本应成为典型的香蕉共和国，如今却是治理良好的民主国家，既享有繁荣的出口工业，又提供重要的生态旅游。阿根廷得天独厚，土地和气候与北美非常相似，却成了不稳定的发展中国家，交替遇上军事独裁、经济动荡和民粹弊政。

最后，地理决定论忽视了殖民地人民在发挥主体性时的各种表现。即使有外国掌控，他们在塑造自己制度方面仍起着至关重要的作用。今天最成功的非西方国家，正是那些与西方接触之前已拥有完整本土制度的地方。

撒哈拉以南非洲和东亚，在过去半个世纪中，分别是世界上经济表现最差和最好的地区。通过它们之间的对比，就可淋漓尽致地看出走上不同发展途径的原因所在。撒哈拉以南非洲，在与西方接触之前从未发展出国家层次的本土制度。欧洲殖民列强在19世纪末开始“瓜分非洲”，但很快发现，这些新殖民地仅能勉强支付相关的管理成本。英国的对策是改用间接统治，让自己在创建国家制度上作最少投资。殖民时代留下的可怕遗产，与其说是殖民列强的作为，倒不如说是它们的不作为。相比在印度和新加坡等地进行大量的政治投资，殖民列强没有为非洲引进强有力的制度，哪怕是那种能渗透和控制当地人口的“专制”制度。而仅有软弱国家传统的社会，只能眼睁睁看着早先制度遭到破坏，却看不到取而代之的现代制度。结果就是独立后，困扰当地的经济灾难持续了整整一代人之久。