专访吕忠梅：编纂一部体现时代特色、中国特色的生态环境法典

中国未来将有自己的环境法典。

近日，全国政协常委吕忠梅对新京智库表示，正在研究论证的环境法典工作已经进入攻坚期。一部800多条的《生态环境法典专家建议稿（草案）》已经形成，进一步的论证工作全面展开。吕忠梅也是中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长。

2021年4月，全国人大常委会公布2021年度立法工作计划，宣布启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂研究工作。

中国环境法学研究会组织的环境法典的研究项目始于2017年。2018年3月，吕忠梅向全国政协十三届一次会议提交了“将环境法典编纂纳入十三届全国人大立法计划”的提案。

今年两会期间，吕忠梅表示，我国编纂环境法典的条件已经成熟，建议尽快启动编纂工作。那么，为什么我国也要编一部环境法典，现在的研究有何进展？环境法典又可能会是一部什么样的法典？新京智库为此专访了吕忠梅。

中国已进入“法典时代”

新京智库：2021年1月1日，民法典正式实施。为什么要提出编纂环境法典？

吕忠梅：法典是大陆法系最高立法形式，是国家法治现代化的显著标志。中国现行立法继承了大陆法系传统，也会以法典形式推进国家治理体系变革，提升法律实施效率。民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，标志着中国进入了法典时代。

是否启动法典编纂，首先是一个政治决策，或者说一个国家的社会经济发展是否需要以法典形式加以规范。我们知道，中国在上个世纪90年代就确立了环境保护的“国策”地位，党的十六大提出了生态文明建设的概念，党的十八大将生态文明建设提升至“五位一体”战略布局，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在党和国家工作的突出位置，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，推动我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。2018年，宪法修正案将“生态文明”写入宪法，并确立了建设“美丽中国”目标，表明生态文明建设已经成为宪法确定的国家目标，需要以立法方式将国家目标加以实现。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年4月，全国人大常委会公布立法计划，宣布启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂研究工作，这是对环境法典编纂的政治决断。

是否需要编纂法典，还需要看立法的基础条件。一般而言，只有对一个国家最基础的经济社会关系进行调整、并且有良好立法基础的领域，才会进行法典编纂。从生态环境保护领域看，一方面，生态文明建设已经成为中国“五位一体”总体战略的组成部分，所涉及的经济社会关系具有基础性；另一方面，我国从1979年颁布第一部环境保护法律到现在，已经有了30多部法律，这些法律基本涵盖了生态环境保护的各个方面，初步形成了法律体系；但也还存在碎片化、相互掣肘等现象，这在客观上也有通过法典编纂将相关法律统一理念、统一规范、统一尺度的需求。

新京智库：对很多人来说，法典是因为有了民法典才知道一个法律概念。作为学者，你怎么理解法典？

吕忠梅：每一个法律人，法典是入门的概念；对于法律研究者，编纂法典是最高的学术理想。法典并不是西方才有，也不是现代才有。法典最简单的解释就是系统化的成文法律，在这个意义上，中国的法典编纂有两千多年的历史，最早是战国时期由李悝编纂的《法经》，唐朝的《唐律疏议》代表着古代法典的最高成就。在世界范围内，古巴比伦国王汉谟拉比（约公元前1792—公元前1750年在位）也颁布了《汉谟拉比法典》。当然，近现代以来的法典编纂达到了更高水平，尤其是拿破仑主持编纂的《法国民法典》，对后世影响很大，正如他自己说的，不是战争而是法典征服了全世界，大家从民法典来了解“法典”这个概念也很正常。

在环境立法领域，1992年前后有多个国家颁布了以“法典”命名的法律，还有一些国家的环境基本法虽然没有命名为“法典”，实际上也具有法典的内容。目前，我们已经组织翻译了九个国家的环境法典。比如瑞典、法国、德国、意大利、菲律宾、爱沙尼亚和哥伦比亚等。

在我国，学者们开始研究环境法典是1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布。当初，立法机关提出要先制定环境保护法这个基础性法律，然后逐步制定相关单行法，这实际上是一个系统化的立法设想，学者们根据这个设想提出了在中国制定环境法典的主张。

自此以后，学者们对环境法典的研究从未停过。法典编纂是政治决策加法律体系化，需要以体系化的法律知识作为基础才能实现，因此，法学家是法典编纂的重要力量。对环境法典而言，要把已有的30多部法律编纂成为一部法典，并不是简单地把这些法律编成一个册子，而是要形成一部完整的法律，其中有许多理论问题，需要学者长期积累研究成果。

最大挑战是无成熟体系可借鉴

新京智库：民法典是一个普遍的法律现象，环境法典与民法典有哪些不一样？

吕忠梅：是的。民法典是一个世界普遍的法律现象。自《法国民法典》开始，已经有几百个国家编纂了民法典。并且这些民法典都有非常好的传承性，自法国民法典开始，经过法学家的不断继承和发展，形成了非常成熟的民法知识体系和法典编纂技术。我们知道，《法国民法典》《德国民法典》《瑞士民法典》虽然在不同时代由不同国家编纂，但相互之间是继承关系，后面的法典都是继承前面法典基础上结合时代发展、国情进行的法学理论创新和编纂技术创新，从每部民法典中都可以看到许多共同性的内容和方法。比如，《中国民法典》就是在借鉴《德国民法典》的编纂体例基础上，结合中国实际，将人格权、侵权责任独立成编，形成了具有中国特色的民法典体例。

环境法典与民法典有很大的不同。民法是私法，调整的是平等主体之间的财产和人身关系，关系到我们每个人的衣食住行。比如，我们从买商品房到买白菜，都是民法上的合同关系，因此，民法典也被称为人民生活的百科全书。环境法是跨越公法和私法的新型法律，比如，企业污染了环境，首先由环境行政机关加以监督检查，对违法者处以行政制裁；对于环境污染造成人的健康损害或财产损失，个人也可以到法院提起诉讼，请求法院判决企业予以赔偿。环境法典本质上是国家承担为人民提供良好生态环境责任的法律体系，既要规定环境保护的行政措施、也要规定人民的环境权利；既要对违法者进行行政、刑事制裁，也要对违法者科以民事法律责任。

新京智库：与民法典比较，环境法典编纂最大的挑战是什么？

与民法典编纂最大的不同就是没有先例可循。我们通过各种途径寻找国外已有以法典命名的环境立法文本，结果发现只有十来个国家制定或编纂了环境法典，数量非常少。

从文本上看，发现没有一个国家的环境法典体例、内容是相同的，“没有规律”是最大的特点。比如，有的叫环境法典、有的叫生态法典；更有意思的是意大利虽然以“法典”命名，但参与编纂工作的教授告诉我们，这不是一部真正意义上的法典。还有，法典的形式也有很大的不同，《法国环境法典》已经有了七卷，并且授权环境行政部门不断增加内容，厚厚一摞；《瑞典环境法典》有33章几百条；《菲律宾环境法典》只有64条，但菲律宾同时还有《环境政策》《水法典》《卫生法典》等多部相关法典。

在环境法典编纂没有先例可循的情况下，就得靠环境法学者通过理论研究去构建知识体系和法典逻辑。可以说，中国的环境法典能不能编纂出来，关键在于是否能够完成这个理论建构。这是一个全新的、创造性的工作，具有非常大的挑战性。

目前，我们正在朝着这个目标努力。

环境法典专家建议稿草案已经形成

新京智库：2021年4月，全国人大已经提出启动环境法典编纂研究工作，是否意味着编纂条件已经成熟？

吕忠梅：启动法典编纂研究与启动法典编纂是两个概念。启动环境法典编纂研究意味着需要论证条件是否成熟，只有经过深入论证，得出条件已经成熟的结论，才能开始法典编纂工作。因此，当前的重要工作是围绕法典编纂的条件是否成熟展开研究。

法典编纂从来都是国家政治决策与法学家提供的法律知识体系紧密结合的结果。因此，我们说，法典编纂条件是否成熟，一般有四条标准：一是国家新的重大发展战略是否已经形成；二是社会发展是否有新要求；三是法治实践是否有客观需要；四是有坚实的学术研究基础。

按照这些标准，环境法典编纂的基本条件是成熟的。首先是习近平生态文明思想和习近平法治思想对生态文明法治建设的指引，我国2018年的宪法修正案不仅将生态文明写入，而且明确了“美丽中国”建设的国家目标。中国经过改革开放，取得了巨大的历史成就，人民群众从过去的盼温饱到今天的盼环保、从过去的求生存到今天的求生态，向往更加美好的生活环境。这些是环境法典编纂的政治基础和民意基础。

从环境立法的现实情况看，我国虽然已经制定了30多部生态环境法律，但制定的时间从20世纪70年代到现在，时间跨度很大，有的法律经过反复修订，内部也存在一些矛盾。而且这些法律分别由不同职能部门牵头起草，按照各自职权设定管理制度，法律之间既有重复，又有空白，矛盾、冲突不少。导致法律执行比较困难。尤其是过去很长时间内把环境保护等同于污染防治，环境保护立法也主要集中于污染防治领域，这与生态文明体制改革所要求的“大环保”格局、与设“人与自然和谐共生”的现代化还有很大距离，迫切需要补短板、强弱项、填漏洞，形成统一的法律制度体系。这是环境法典编纂的客观需求。

新京智库：现在环境法典的研究工作取得了什么进展？

吕忠梅：2017年，中国法学会环境资源法学研究会启动“环境法典编纂研究”项目，到目前，已有200多名学者参与相关研究，主要是环境法学者，也有宪法、民法、刑法、经济法和能源法等不同学科的学者。

我们的项目包括外国环境法典翻译出版、环境法典编纂基础理论、环境法典专家建议稿及其说明三个子课题。目前，已经翻译了九个国家的环境法典并陆续出版，6月底前可全部完成；完成了15个基础理论研究课题，成果汇编为《中国环境法典研究文丛》五本专著，去年已正式出版；也提出了一个800多条的《生态环境法典专家建议稿草案》及其说明。这些都是第一阶段的成果。

环境法典研究工作进入攻坚期

新京智库：第一阶段后，又做了些什么？

去年下半年，环境法典编纂研究项目进入第二阶段，重点是对已经形成的专家建议稿草案进行深入论证，这是一个攻坚期。按照已经提出的“总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”的体例，逐编组织研讨和交流。目前，已经发表了近50篇论证文章，召开了数十场不同形式的研讨会，听取各方面意见建议。这些研讨对于完善专家建议稿草案非常有帮助。但是，来自各方面的意见建议很多，提出意见建议的角度也各不相同，如何既合理吸纳意见、又能与不同意见达成共识，非常难。

新京智库：翻译国外环境法典，从中收获了什么？

吕忠梅：我们组织力量对已经翻译的外国环境法典，以及一些国家没有法典名称但具有法典内容的环境基本法进行了研究，得到了三个启示。

首先，不管以什么方式命名，内容多少，都是以联合国提出并得到国际社会广泛认可的“可持续发展”作为逻辑主线。

其次，虽然各国法典化模式有形式编纂和实质编纂之分，但都有所取舍，保持一定的开放性。相对而言，《瑞典环境法典》采取了适度法典化模式，是我国学者一致认可的模式，就是在环境法典之外，还保留一定的单行法。

最后，各国环境法典都采取了与民法典一样的结构，也就是“总则+分编”结构。外国环境法典的这些共性，值得我们深入研究后加以借鉴。

新京智库：学者们提出的环境法典是什么样的？

吕忠梅：通过研究学者们对环境法典编纂达成了一些基本共识，这也是我们提出专家建议稿的基础。归纳起来，有几个方面：一是以“生态环境法典”命名，所以，我们提出的是《生态环境法典专家建议稿草案》；二是采取“总则+分编”，即由总则和分编来构建我国的环境法典；三是以可持续发展作为逻辑主线展开各编，就是根据可持续发展包含的“经济可持续、环境可持续和社会可持续”三大支柱，按照以人为本的社会可持续、构建地球生命共同体的生态可持续、实现人与自然和谐共生的现代化的经济可持续的顺序，形成污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编，前面有总则、最后有生态环境责任，是一个“总则——污染控制编——自然生态保护编——绿色低碳发展编——生态环境责任编”的体例。

为世界环境治理提供中国方案

新京智库：编纂一部法典牵涉面非常广，编纂“环境法典”是否也需要处理好与民法典、刑法等法律的关系？

吕忠梅：环境法典编纂必然涉及与民法典、刑法还有几大诉讼法关系的处理问题。按照我国立法模式，与刑法的关系处理相对简单，环境法典不能规定罪名，可以对罪状进行规范然后“转介”给刑法。

与民法典的关系处理相对复杂。中国民法典有“绿色民法典”的美誉，就是在民法典编纂时设置了一系列“绿色条款”，这些条款为环境法典编纂的衔接留下了空间。我们需要做的就是根据民法典“绿色条款”、结合环境法的属性，在“让民法的归民法，让环境法的归环境法”基础上，建立相应的沟通协调机制。

新京智库：环境法典编纂需要体现哪些特色？

吕忠梅：编纂环境法典必须解决好时代性、中国性、国际性三个问题，体现环境法典的时代特色、中国特色、国际贡献。

首先，人类进入生态文明时代，环境法典编纂必须回应时代问题。比如，如何满足人民对于更高环境权利的需求，如何保障生态安全等等，这些都是我们今天所处的风险社会所面临的新问题。在环境法典编纂中，就要通过论证现代社会中人与自然的关系，为保障生态安全、保障人民的环境权作出制度安排。

其次，中国的环境法典必须具有中国特色。中国共产党自成立以来，就以为人民谋幸福、为民族谋复兴作为初心和使命，良好的环境是人民幸福、民族复兴的题中之意，贯彻落实习近平生态文明思想是环境法典编纂最大的特色。中国的环境法典必须长在中国的土壤里。自古以来，中国就有“道法自然”“天人合一”的自然观，有取之有时、节用有度的法制观，有《法经》《唐律疏议》等“寓道于术”的法典编纂传统，这些都是我们进行环境法典编纂时应该继承和弘扬的优秀传统文化，也是中国特色的鲜明体现。

最后，只有一个地球，环境法典编纂必须回答如何为共建人类生命共同体提供中国方案的问题。自1972年以来，中国一直积极参与全球环境治理，走过了从发达国家的“跟跑者”，到“并跑者”，再到今天一些领域的“领跑者”的过程。中国的生态文明实践令世人瞩目，在气候变化应对、生物多样性保护、环境司法专门化等方面的经验为联合国高度认可并加以推广，中国生态文明建设的理念和制度也不断被国际环境保护文件所采纳。

在这种背景下，环境法典编纂采用“可持续发展”这个全球最大的共识作为逻辑主线，就是希望运用世界通行的生态环境法治语言，为全球环境治理提供完整系统的中国方案，形成可为他国所效仿、所借鉴的法典编纂中国模式。

新京智库访谈员 肖隆平