50 第五章-第一节-02

二、探索政府引导的民间公益养老实践

与发达国家相比，我国的公益慈善事业还处于起步和学习期。《2018 年度中国慈善捐助报告》显示， 2018 年我国内地捐赠额占国内生产总值比例仅为 0.16%。这一方面说明了我国慈善事业发展的巨大空间，另一方面也促使我们反思造成不同国家之间差距的原因。首先，进一步明确党对公益慈善事业的全面领导，将党为人民群众谋幸福的初心和使命贯彻到第三次分配制度建设、社会组织管理、公益慈善工作的全员全方位全过程中。其次，完善法律法规和配套政策，包括税收与行业法律体系建设。再次，明确政府在第三次分配中的定位和作用，建设适合中国国情的慈善组织培育模式。慈善事业发展有三大模式，一是政府主导，慈善组织由政府直接进行管理运营，通过财政部门支持以及动员社会成员等方式来筹集资金；二是社会主导，慈善组织完全由民间私营部门运营，依靠平等的竞争机制，通过减税和免税等方式获得政府资助；三是政府社会相结合，政府主要承担行业监管责任，并适当运用财政杠杆和“负向挤出效应”撬动全社会慈善捐赠。在坚持党对慈善事业发展的全面领导的同时，也要通过明确政府监 管职责定位，在慈善事业中引入高效管理和竞争评价机制，从而尽快提高整个社 会公益事业的效率。民政部门、社会组织管理部门，要主动担当作为，促进我国公益事业走向兴旺。

2013 年 11 月党的十八届三中全会作了关于推广政府购买服务的战略部署，也出台了针对养老的文件如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关 于做好政府购买养老服务工作的通知》《国务院办公厅关于全面放开养老服务市 场、提升养老服务质量的若干意见》等。2018 年 7 月 18 日，国务院常务会议研究决定取消养老机构设立许可，民政部随即于 2018 年 7 月 25 日发出通知，要求 “做好取消养老机构设立许可有关衔接工作”。2018 年 12 月 29 日，第十三届全 国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过修改《中华人民共和国老年人权 益保障法》， 从法律上取消了养老机构设立许可，确立了“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思路，要求各级民政部门不再实施养老机构设立许可，但要依法做好登记和备案管理，进一步深化养老服务的“放管服”改革，调动社会力量参与养老工作，破除制度障碍，激活市场活力，支持和引导社会组织，并逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

政府已经出台了一些养老服务业税收优惠政策，如对养老机构提供的养老服务免征增值税，对认定为非营利性组织的养老机构，复保条件的非营利性收入免征企业所得税，对非营利性养老机构自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税，对非营利性养老机构建设免征耕地开垦费等行政事业性收费，对营利 性养老机构建设减半收取耕地开垦费等行政事业性收费。同时，养老机构为小微企业的，还可享受支持小微企业发展等相关税收优惠政策。对同类养老服务，逐步做到营利性、非营利性养老服务机构同等享受运营补贴待遇。

    落实这些政策，政府要以更加开放和宽容的态度来看待社会力量，完善养老 机构的准入制度和扶持政策，放宽准入条件，降低准入门槛，引导有意愿、有资质的民间力量到民政部门登记、备案。在取消养老机构设立许可后，民间养老机 构应当主动向民政部门备案，登记后即可开展服务活动。

目前对于雨花斋，社会上有些不理解的声音。有鉴于国家出台的上述政策，政府应解决各地雨花斋登记、备案难的问题。目前，全国雨花斋作为“民非”组 织注册的仅 190 家，占雨花斋总数的 24%。一些注册了的雨花斋与当地政府合作，配合民政部分的引导从事养老服务，如贵阳的诚善助老、杭州茅山社区的乡  情中心、广东惠州仲恺雨花协会等。各地雨花斋也应积极主动办理登记，以便合法地为老年人提供健康餐饮、邻里互助、集中居住、日间照料护理等服务。在备 案过程中，应清晰而规范地表述其经营的范围，如“老年人的餐饮服务”“老年人养护服务”或者“为老年人提供集中居住和照料护理服务”等具体内容。雨花斋地点的选择、场所的设立、业务的开办也应当符合建筑、消防、环境、食品安全等有关国家标准或者行业标准和规范。

与此同时，政府需要加强对雨花斋这样的民间公益养老服务机构的监管、引导、协助和服务工作，敦促各地雨花斋建立具体的规范和标准。

像雨花斋这样有众多志愿者、有多年积累的运营经验的公益机构，政府可以将其作为试点，作为“公益项目孵化器”， 在资金、公益活动场地等方面给予支 持和指导。如杭州市余杭区乡情夏宫公益服务中心在联络区委、业主、开发商、物业管理中发挥了枢纽型公益组织的独特作用。该中心孵化出了邻里互助敬老实 践——“社工 + 志愿者联动机制”，作为邻里互助敬老实践的试点。在这里，专业社工通过组织低龄健康老人为高龄空巢老人、失能老人提供生活照料，对社会孤老、空巢老人提供精神慰藉服务，对需要帮助的老年人和群体组织开展救助、 资助、互助以及常规化服务，充分调动社会资源，成立了多支志愿者服务队，一些老人结成互助养老小组，彼此建立密切的联系、互相保管对方的家门钥匙，有急难问题时彼此互相帮助，将碎片化的资金、人力和智力进行统合，形成对特需老人不间断的照护，最终形成睦邻养老实践。在培养专业社工、组织志愿者方面充分调动了业主参与互助的积极性，实现了社区、居委会、业主、开发商、物管之间的和谐，共同营造了良好的人居环境。茅山社区 2018 年被评为杭州五星级文化家园，取得一些可复制、可推广的经验，值得认真研究。

政府还可以通过政府购买的方式，选用部分雨花斋承接合适的政府公益项目，总结这些项目的经验教训，以便与相关机构和部门一起研究、完善、制定公益组织在居家、社区、机构养老服务机构的服务标准和制度等，对全国公益慈善 组织机构创新模式、提升服务质量、增强运行效果等方面进行专业化的梳理和长 期跟踪，以便打造一个可供参考的新型的公益平台。

我国的公益力量与其他发达国家相比，发展得比较晚，还不成熟。在公益力量参与社区养老服务过程中也没有发挥出理想的力量。因此，政府应进一步发挥培育社会力量的职能，吸引更多社会力量参与养老服务，提高社会力量的自身能 力。政府部门也应对公益慈善机构从业人员进行持续性技能及法律法规的培训， 让更多的社会工作者、公益慈善机构志愿者和从业人员成为服务社会的生力军。

党的十九届四中全会明确提出，要发挥第三次分配的作用，发展公益慈善事业， 将慈善事业纳入了国家治理体系和治理能力现代化的大格局。近年来，中国公益事业出现了蓬勃发展之势，但也存在着诸多困境，朱正平将其原因归结为 民众公益慈善参与率不高、公民的公益慈善观念相对落后、公益慈善组织的公信 力较差、公益慈善事业行政色彩浓厚、公益慈善事业法律法规严重滞后等。指出导致这种状况的原因主要是非理性的社会财富观制约公民公益慈善意识的发展，“差序格局”的人际关系导致“爱有等差”的公益慈善观念，监督不到位造成公益慈善组织公信力不足，政府在公益慈善事业中角色定位不清，政府传统公益慈 善思想导致法律法规滞后。相应的，要改善我国公益慈善事业的现状，需要倡导 树立理性的财富观，培育公民的现代公益慈善意识，加强对公益慈善组织的监督，政府转变角色促进民间公益组织的发展，完善我国的公益慈善法律法规。  雨花斋的管理、供餐、志愿者服务等都体现了公益属性，可以为现代公益事业提供一个参照。

2019 年 4 月， 国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出 “健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制”。这份文件指出，关于养老，政府要主导，社会要参与。当前社会中存在着复杂而多元的 养老需求，无法仅仅依靠政府来满足，而雨花斋的主体是由志愿者自发集聚人 力、物力、财力，免费向老人提供素食的餐厅，由雨花素食餐厅发展为多种雨花模式，积极调动了民间自组织的力量，唤醒社会爱心，让人们自愿投入到养老公益事业中去。这不但满足老人最基本的饮食需求，而且供餐过程中的敬爱、定期 或不定期的雨花活动中与老人的互动和对老人的关怀、对生活条件特殊的老人的 适时走访等都极大地满足了老人的心理需求，这些都是政府独立运作所难以实现的。同时，社会养老也分担了财政养老的支出，可见雨花公益事业在“社会参 与”的各个方面对敬老养老都有重要的补充。

在雨花公益活动中，人们既有获得的需求，也同样有付出的需求。雨花斋以免费素食互助餐厅的形式，把部分人群多余的时间、智慧、精力、体力、财力、物力等贡献给有需要的人。雨花志愿者是一个人数庞大的群体。空巢老人、社会弱势群体等陆续走进雨花斋用餐，其中一部分转化为厨师、服务员、管理人员等志愿者，他们并不领工资，只是奉献和付出，长年坚持为就餐者服务。雨花斋的志愿者一般都是附近居民以及有闲人员（自由职业和有闲人员占志愿者总数的45.66%），他们对收入要求不太高，加上慈善公益的初心，乐于奉献、任劳任怨，他们的志愿服务稳定而富有效率。一家雨花斋，每天做志愿者的人数，少则五六人，多则十几人甚至几十人。他们的组成更加复杂，几乎囊括了社会上各个层次的人员， 甚至包括退休的大学教授。他们的文化素质相对较高，文化程度在高中及以上者占 53.5%， 92.36% 的志愿者都会使用智能手机等现代通信工具， 45.43% 的志愿者在进入雨花斋之前已有做志愿者的经验。并且，相对于用餐群体，志愿者群体年龄整体较年轻一些， 77% 的志愿者年龄在 60 岁以下，甚至有 19% 的志愿者为“80 后”。这些志愿者愿意奉献，且大多拥有空闲时间，其中有 45.66% 的志愿者是自由职业者或有闲暇者，令人略感意外的是有 20.5% 的志愿者来自企事业单位。志愿者们普遍喜欢或认同传统文化。调查显示，有 72.15% 的受调查者表示他们成为雨花志愿者的原因是“学习传统文化”；有的成为雨花 志愿者是为了寻找生活的意义，75.06% 的志愿者“感到做雨花斋的志愿者很有 意义”。雨花实践让他们觉得能够免于孤独和茫然，获得充实感； 还有一种“我 为人人”的自我价值实现感， 69.1% 的志愿者觉得“在雨花斋开心快乐”。女性志愿者占比明显高于男性，女性志愿者达到了 75% 左右，约 96% 的志愿者得到了家人的理解和支持。据统计， 87.77% 的 志愿者至少在雨花斋连续工作了 6 个月， 61.33% 的志愿者至少工作了 2 年，甚至有 34.22% 的志愿者至少工作了 3 年。从这个数据可以看出，雨花公益是有深厚的群众基础的。

雨花斋公益餐厅也不乏“政府主导，社会参与”的公益模式。以广东惠州仲恺高新区的一家雨花斋为例，他们最初是在村里搭棚做免费素食供给老人吃的，后来在当地政府的认可和支持下， 2017 年 3 月拿到了“惠州仲恺高新区雨花素食协会”的证书，同年 7 月成立雨花党支部；又经过所有志愿者和当地政府三年 的努力，于 2020 年 9 月拿到了“惠州仲恺高新区雨花公益互助会”的证书。通过政府主导和社会参与，惠州仲恺高新区雨花公益互助会现在可以合法合规地开展七大业务，分别是： 1. 发动和组织举办各类慈善活动； 2. 接受救灾捐赠款物； 3. 开展慈善宣传业务培训及传播普及慈善意识； 4. 开展国内外慈善交流活动，促进地方慈善事业发展； 5. 实现慈善财产保值增值； 6. 开展公益文明餐桌，为社会长者提供助老活动； 7. 承接政府党委委托有关工作项目。其中，在民政部的支 持下，通过在仲恺区设立四个“长者助餐食堂”，让社会人民认识到餐桌的慈善， 还根据当地 60 岁以上老人的用餐情况，每人每餐吃素补助五块钱给雨花公益， 而且由区政府的慈善总会发起“长者餐桌慈善”的募捐，党委带动社会爱心人士 和爱心企业捐赠金钱和物资，募集所得都会转化为雨花公益的餐费。当地政府认为吃素有助于老年人的身体健康和生态环保，所以积极地通过雨花斋这个平台推 广光盘行动和“让老年人一日一餐素”的理念，每隔半个月就举办一期“家庭团 圆日”活动：“家文化素宴”，让社会上的一个个家庭走进雨花公益大家庭，一起来感受珍爱粮食、光盘行动与素食低碳环保等方面的文化。

从志愿者服务上看，出于公益和利益的平衡，惠州仲恺高新区雨花公益互助会有创造性的实践。 2016 年 12 月，志愿服务队成立，志愿者的服务时长是可以  到政府下管的资源联合网中注册登记的，服务时长对应一定的积分，比如小学、中学、高中的小孩子读书的入学积分，或者买房子的积分，或者积分到一定点数 可以免费到当地一些景区旅游。虽然雨花志愿者最根本的目的并非获得这些利 益，但这的确也更进一步地增强了他们的积极性。

雨花民间自组织式的公益为当地带来环保、爱心和温暖，但有时也会遇到治理政策边缘空白的问题，如何避免这种尴尬，需要政府认真地倾听与主动地了 解。在调研的过程中，我们了解到有些地方的管理部门先入为主地认为雨花斋有 佛教的宗教背景，担心背后有某种组织在操作，因此不去也不愿去了解雨花斋早已“去宗教化”的事实，不相信天下有“免费的午餐”，而只是多一事不如少一 事地禁止了事，甚至有的雨花斋已经租下店面，召集好义工，又在当地相关部门的建议下办好工商执照之后，却突然被更上一层的领导叫停。新型公益或许会超出治理政策的适用范围，在“政府主导，社会参与”的公益模式中，政府应当与 时俱进，走到群众中去，深入了解民间公益，掌握因顺民情地治理的主导权。有了政府的许可，公益活动可以更有资格、更有力量地发展壮大，而惠州仲恺高新区雨花公益互助会的这种政府与民间协力合办公益的模式就很值得参考。

在 10 年的时间里，雨花斋摸索出一种与社会发展适应度较高的多重变体模式。除了我们在前面提及的雨花诸种模式之外，雨花斋还根据不同的需要、不同的区域文化入乡随俗地演化成不同的形式，比如各种带有地方特色的社区食堂、乡情食堂、老年服务中心、少儿活动中心、诚善助老、同心老年公寓等等。雨花斋对中国传统文化的传扬与实践，其慈悲喜舍、乐于助人的集体心态，自我管理的无为而无不为精神都值得现代公益事业借鉴。更加难能可贵的是，雨花斋的创办，并非为了创立某种品牌，而是为了唤起更多的社会良知，故而“雨花”并没有自己的商标权。“雨花”的牌子，更像是对大众爱心精神的召唤。雨花“家人” 甚至说，只要雨花精神能够深入大众的心中，人人养老敬老爱老，人人环保节约，那么“雨花斋”的形式可以不再存在。换言之，雨花斋最好的结果是最后“开没了”。总体而言，雨花斋多年的运作，给民间公益组织提供了一个可参照的形式。