社科丨《街头官僚》：直接服务老百姓的基层工作人员，面临着怎样的困境？

直接服务老百姓的基层工作人员，面临着怎样的困境？

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精华笔记 

“街头官僚”就是指那些天天跟老百姓面对面打交道，提供服务的政府工作人员。他们是公正无私的法官、辛勤耕耘的教师、维护秩序的城管，也是守护安宁的警察、救死扶伤的医生……往宽了说，小区门口的保安、公司门房的老李等，也都算得上是广义上的“街头官僚”。

本书是街头官僚研究的开山之作，作者是大名鼎鼎的美国政治学家迈克尔·李普斯基。他通过深挖这些一线工作者的工作困境及其应对策略，为我们清晰展示了政策执行背后那些不为人知的故事。

1.      “街头官僚”的共同特征

首先，权力不大，但人数众多。他们普遍权力不大，处于政府科层体制的最底层，只有上级，没有下级，但占政府机关人数的绝大部分，是政府对外提供公共服务的主力军。

其次，直接和我们老百姓打交道。不同于每天坐在办公室发号施令的中高层管理者，街头官僚处于政策执行过程的最末端，主要是在现场执行法律法规、上级命令，为人民提供各种公共服务，是政府里的“实干家”。

最后，有着较高的自由裁量权。在大家的普遍印象里，街头官僚似乎权力有限，只能按规章办事，其实不然。政策条文再详细，也总有照顾不到的地方。这时候，“街头官僚”就得根据自己的判断和经验来灵活处理问题了。所以，在李普斯基看来，街头官僚不仅是政策的执行者，还是实质上拥有较高自由裁量权的政策制定者。

二、“街头官僚”的个人困境

首先，街头官僚需要干的活很多，但所需资源却长期不足。街头官僚们就像是在资源稀缺、变数超多的战场上打仗，人手不足、信息有限、后勤保障也经常跟不上，但还必须在规定时间内完成指定任务。比如，还有一二线城市的派出所，经常是只有几十个警察，却需要负责保障辖区几万乃至几十万百姓的治安，哪怕忙得脚不沾地，很多时候依旧力不从心。 

其次，街头官僚的工作目标经常是相互冲突或者模棱两可的。这主要体现在三方面：第一，服务对象需求与社会整体运作目标之间有冲突。第二，服务对象需求与组织目标之间有冲突。第三，公众对街头官僚的角色期望是多种多样的，甚至有时相互矛盾。由于公众内部本身就存在各种意见分歧，这些分歧传递到街头官僚那里时，就会让他们感到无所适从。

最后，街头官僚的工作往往伴随着强烈的疏离感。具体而言，这种疏离感主要体现在两大方面。首先，他们往往只能处理问题的一部分，而无法掌控整个结果，这导致他们严重缺乏工作成就感。其次，街头官僚还难以掌控自己的工作节奏。尽管在具体的工作情境中，他们拥有一定的自由裁量权，但从更广阔的视角来看，他们更像是舞台上的提线木偶，何时行动、如何行动，往往不由自己决定。这种状态常常让他们感到自己是被工作牵着走，而非主动驾驭工作。

三、街头官僚如何高效完成工作

第一个策略是“限量提供公共服务”。

一方面，街头官僚会通过各种隐形门槛让你多掏钱、多跑路、多费心，还经常跟你玩点信息捉迷藏，办事各环节需要准备什么材料不一次性告诉你。这样一来，不是特别急的人自然就退缩了，工作量自然就减少了。 另一方面，街头官僚会在资源有限的情况下，对服务对象“区别对待”，看人下菜碟。他们会根据自己的喜好、社会风气，还有对服务对象成功率的预估，来灵活调整服务方式，简化自身的工作内容。 

第二个策略是“控制服务对象”。

这一策略的核心，在于通过各种小技巧，减少工作中的不确定性和障碍，确保服务对象能够积极配合自己完成各项工作。常见手段主要有以下几种：建构特定的互动环境，强化服务对象的遵从性；要求服务对象亲自到现场寻求服务，便于他们掌控全局；将和服务对象之间的互动过程结构化、流程化，避免了不必要的混乱和误解；在一个相对封闭的环境中提供服务，限制服务对象之间的信息交流；严惩那些不遵守规定的行为。 

第三个策略是“调整自身的心理状态”。

面对冲突不断的政策目标、理想与现实服务间的鸿沟，很多时候街头官僚只有看开点，才能更好地保护自己，顺利推进工作。首先，街头官僚擅长调整对工作的认知。比如，将执行任务仅仅视作是完成上级命令，以此减轻内心的压力与矛盾。否认自己拥有自由裁量权，坚持严格按规则办事。其次，街头官僚还会通过改变对服务对象的看法，来提高工作的灵活性与效率。他们会在心中对服务对象进行区分与权衡，优先处理那些他们认为更重要或更容易完成的任务。同时，街头官僚们还会通过“外推责任”的方式来保护自己。遇到工作难题，不反思自己，而是找各种外部原因，归咎于服务对象的不配合，以此来减轻自己的心理负担。 

四、如何提升街头官僚的服务质量

要提升服务质量，考核奖惩是王道。但李普斯基认为，这招对街头官僚基本没用。为啥？原因主要有两个。

第一，他们手里的自由裁量权太大了，能随时调整工作重点，让任何考核标准都成为摆设。比如，书中说当时很多纽约的环卫工人，会给垃圾浇水，看似荒诞不经，实则是为了让垃圾车到达垃圾填埋场称重时，重量达标，以满足管理机构的考核要求。这样的例子不胜枚举，它们都在无声地诉说着一个事实：街头官僚们总能找到应对考核的“窍门”。

第二，他们跟老百姓打交道时，都是面对面私下进行的，外人想从旁边看个究竟很难。虽然。随着摄像头和智能手机等设备的普及，这种情况有所改善，但监管者和公众仍无法有效监控街头官僚做出的每一个决定。更头疼的是，上级管理者不可能天天派人盯着一线员工看，大多数时候的考评严重依赖一线员工自己提交的报告。

如何打破这一困境，提升街头官僚的服务质量呢？作者在书中讨论了几种常见改革方向，但很遗憾都有缺陷。

比如，有人推崇将服务流程标准化、透明化，尽可能取消街头官僚的自由裁量权。但这样一来，很可能导致服务的僵化。再比如，有人认为提升街头官僚的专业素养能改进服务。但其实很多时候街头官僚专业素养高，并不意味着能提供更优质的服务。还有人认为提升服务对象的话语权，建立相关评价、投诉机制，能倒逼街头官僚改进服务，但在实践中同样不理想。

不过，你也别灰心！人类历史上，很多当时无解的难题都是随着时代进步逐步解决的。本书首发于1980年，此后不久互联网大潮开始席卷全球。这些年，随着互联网的普及和数字化技术的深入应用，街头官僚的工作方式正悄然发生变革。他们工作的场景逐渐从传统的“街头”转向“屏幕”，依靠各类系统软件来处理工作，自由裁量权受到很大限制，服务质量有明显提升。

但需要注意的是，基层政务处理数字化后，那些困扰街头官僚的核心问题并没有得到本质解决，只是被转移了。原本街头官僚手中的自由裁量权，在很大程度上转移到了系统设计员和后台系统手中。这种转移虽然减少了人为干预的随意性，但也带来了很多新问题，比如，系统设计无法充分考虑到所有实际情况的复杂性，导致一线工作人员在面对特殊情况时缺乏必要的灵活性。

最后简单回顾一下。李普斯基提出的街头官僚理论认为，处在官僚机构最底层、与民众直接打交道的街头官僚，拥有很高程度的自由裁量权，他们在面对资源不足、工作目标模糊等工作困境时，被迫运用自由裁量权发展出一系列消极应对模式，如限量提供公共服务、利用工作方式控制服务对象等等，而这也是他们特别容易和老百姓产生冲突的根源所在。

书名：《街头官僚：公共服务中的个人困境》

作者：[美]迈克尔·李普斯基（MichaelLipsky）

撰稿人：田晋文（资深媒体人）

策划编辑：枫窗

主播：路琨

制作：匀绮工作室

监制&运营：郑涵

编辑：马云琪 郭琛 张悦