雍正32：雍正改革之改土归流

雍正号称改革家，据有学者统计，他在位十三年，一共推行了七十多项改革，涉及政治、经济、社会、文化等各个领域。那在接下来的几集当中，我们就来讲讲雍正皇帝的几项重要改革措施。这一集我们先来讲讲雍正对西南地区实行的改土归流。

在中国历史上，西南地区一向是少数民族的聚居地。从元代以来，中央政府就总结以往历代的经验，在西南地区推行“土司制度”，就是任用当地少数民族首领担任土司来治理地方，土司虽然也需要经过中央朝廷的任命，但实际上是家族世袭的，谁家是土司，就世世代代为土司，管理当地的土人，同时也要向朝廷缴纳贡赋。土司制度在中国历史上曾经起到过积极作用，它加强了中央与少数民族地区的联结和沟通，维护了国家的大一统，也在一定程度上促进了当地经济的发展。但是，随着时代的发展，土司制度的弊端开始越来越明显。首先，由于土司是世袭的，朝廷就很难对其进行有效的管理和控制，导致一些土司越来越腐败。作为地方首领，他们盘剥欺压土人百姓，征收的税赋远远高于朝廷所规定的标准。比如清朝文人记载了云南永昌的土司说：“田产子女，唯其所欲，苦乐安危，唯其所主，草菅人命若儿戏，然莫敢有咨嗟叹息于其侧者”。就是土司在地方上基本上相当于霸王，想做什么就做什么，无法无天。另一方面，土司对中央的政令也常常不认真贯彻执行，一些政令到达地方之后他们视而不见，而且他们还拥有土兵，就是土人壮年男子都有在土司府服兵役的义务，因此土司是拥有自己武装的，让朝廷也常常对其无可奈何，这就在一定程度上形成了如同割据的地方势力，对皇权统一和皇帝的威严构成了威胁。

明朝的时候，就曾对西南地区进行过改土归流。所谓的“改土归流”，就是革去世系的土司，改为由朝廷委派的流官管理地方，因为朝廷委派的官员是有任期的，一般是三年一任，相对于永远世袭的土司而言，他们是流动的官员，所以称为“流官”，简言之，改土归流就是革去土司、改任流官，把西南少数民族地区和中原地区一样置于政府的有效管辖之下。但是，明朝的改土归流政策推行得却没有什么成效。究其原因，明朝政府一方面还需要土司为效力，依靠土司统治地方、缴纳贡赋，遇到紧急情况还需要土司出兵助力朝廷征剿；另一方面明朝后期政治腐败，边疆局势各种紧张，所以改土归流的推行不可能真正取得效果。

清初在顺治年间，大军进入云贵地区时，当地的土司虽然慑于军威表面上纷纷归附了清朝。反正对于土司而言，谁做皇帝其实也无所谓，反正自己家族世世代代仍旧担任土司、掌控地方。同时，土司与中央朝廷之间一直存在很大的离心力，就是当中央朝廷的政策有利时，他们就接受朝廷的通知，遵守政府的规定，而一旦政策不利于他们时，就会引发各种骚乱。用时人的话说，就是土司“虽受天朝封号，实自王其地”，就是当地的土霸王。吴三桂驻守云贵之后，就曾对很多不服从政府管理的土司进行了征讨，也奏请朝廷进行改土归流，并且获得了朝廷的批准，在云贵地区进行该流。不过，吴三桂时所推行的改土归流，一方面规模比较小，另一方面我们之前讲过，吴三桂本人在云贵地区就相当于土霸王，即便他将一些地方改设了流官，基本上也成为了他本人的政治势力范围，对于中央政府的层面而言意义不大。

康熙平定三藩之后，把吴三桂等人的权力收归中央，但并没有随即继续推行改土归流制度，进一步加强对西南地区的管控。这里面的原因，一方面是由于刚刚经历了八年的平叛战争，朝廷与百姓都需要一定的休养生息，不宜立即进行大规模的政治改革；另一方面，从少数民族地区治理的特殊性角度而言，改土归流的时机在当时还不够成熟，就是如何才能因地制宜地将西南少数民族地区治理好，康熙君臣还没有形成一套成熟的想法。

雍正皇帝即位之后，最初对改土归流也持非常谨慎，甚至是否定的态度。当时就有多名官员给他上奏请求改土归流，都被雍正一概否决了。比如雍正二年，广西提督韩良辅奏请改土归流，雍正表示：“粤西土府承袭已久，若无故夺其职守，改土为流，未免群起惊疑，殊非安边之道”。他还反复告诫地方官员说：“柔远之道，安边为要，万万不可贪利图功，轻启衅端”，“开疆拓土、好大喜功之念，丝毫不可存于胸中”。就是知道地方官们都想解决边疆问题、建功立业，但改土归流不是小事，一旦做不好就会引起边疆地区的动荡，所以不能轻易为之。不仅韩良辅所在的广西不能改土归流，对于云南、贵州官员的类似提议，雍正也都是同样的态度。

雍正之所以如此抗拒改土归流，有人认为主要是在他刚刚即位，心思还放在稳固皇位的问题上，当时他的几个政敌兄弟还没有收拾利落，需要他集中精力去应对。所以边疆局势就以求稳为主，不想有大的动作。也有人认为，雍正起初不同意改土归流，是由于几个提出这一建议的官员都不是他认为的理想人选，感觉他们承担不起这样的重任，因此等到他信任和器重的鄂尔泰来到西南任官之后，雍正就一改从前的态度，觉得改土归流可以推行了。还有学者认为，是当时的客观局势让雍正逐步认识到改土归流是势在必行的大趋势，比如土司与土民之间的矛盾越来越激化，这一点在雍正朝体现得尤为明显，由于土司的过分盘剥和压迫，一些地方的土民揭竿而起，杀死当地土司，以示反抗。这导致另外一些地方的土司产生畏惧心理，主动请求朝廷改土归流，愿意把权力交回给中央，以保证自身的安全。再加上随着社会经济的发展，西南地区与内地的交流越来越密切，而土司的那种封闭式的治理模式，已经远远不能适应当时西南社会的发展需求。综合以上因素，才让雍正下定决心，在西南地区进行大规模的改土归流。他任命鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，让他推行改土归流，并表示此事要“竭力为之”，进行到底。

不过，即便决定大规模改流，雍正也是持谨慎而循序渐进的态度，并非简单的一刀切。他接受了鄂尔泰的的建议，在西南地区分别情况而进行改革。这里我们引用鄂尔泰的原话，就是“有应改者，有不应改者，有可改可不改者，有必不可改、必不可不改者，有必应改而不得不缓改者，有可不改而不得已竟改者”。一个地方到底改不该流，要结合实际情况，有针对性地处理。对于必须改流的地方，即便土司顽固抵抗，朝廷也要用武力征伐的方式强行推进，设立流官。对于土司势力不那么强大和顽固的地方，就尽量采取劝慰和招抚的方式，争取和平改流。而对于那些在各方面条件都不成熟的地方，就仍旧保持土司而不改任流官。当时，鄂尔泰经过实地考察和仔细的思量，与雍正皇帝商量决定，以澜沧江为界，“江外宜土不宜流，江内宜流不宜土”，就是用澜沧江来划线，澜沧江以东一律改土归流，澜沧江以西一律保持原先的土司制度不变。所以，雍正朝的改土归流虽然规模和影响都最大，但并非在西南地区全部得以推行，后世一直到民国时期有些地方还在不断地废除土司，改设流官。从长时段的历史眼光来看，从明朝其一直到民国，改土归流都是一个持续推进的过程，而雍正朝是这一进程的顶峰。

改土归流的推行，首先强化了中央对地方的控制。废除土司之后，朝廷在西南地区设置府、州、县。并派出相应的官员，建立起和内地一样的行政机构，让中央的政令可以直达当地并且顺利推行，加强了国家的整体性。同时清政府在这些地方驻兵、设置巡检司、登记户籍、推行保甲制度和统一的田赋制度，当然也蠲免了一些钱粮，让土人休养生息，促进了西南地区社会的稳定。清政府还组织和招徕百姓开垦荒地、兴修水利、兴办学校、建设道路和桥梁、开采矿石等等，加强了西南地区的开发和经济发展。而对于那些没有改土归流的地方，清朝也尽量实行“土流并治”，就是派遣一些汉族官吏担任土司的佐杂官或者副手，帮助土司处理一些事务，用自己的言行和思想去影响和约束土司，实际上也加强了朝廷对于土司的控制。

当然，我们也要指出的是，改土归流是从统治阶级的利益出发，虽然加强了中央对西南地区在各方面的管控，集中和稳定了皇权。但并非所有的少数民族地区都欢迎改土归流，特别是清朝在一些地方用暴力征服的方式进行改流，体现出其统治中民族压迫的特性。好，这一集我们就给大家简单地介绍了雍正所推行的改土归流政策，下一集我们来谈谈雍正朝的另一项重要改革“摊丁入地”。