53 第五章-第二节-02

二、导致雨花斋合法性获取差异的原因

1. 起源的宗教文化因素

通过对雨花斋的调查发现，从其发起的目的与背景看，确实有着宗教的因素。由于雨花斋发愿倡导者是被称为雨花长老的文全长老，雨花斋的第一位义工是释大行法师。他们用的语言不可避免地带有佛教文化的色彩。斋者，本意就有斋戒、素食、屋舍等含义，都与一定的宗教仪式或活动有关。斋戒为祭祀活动前整洁身心，一般与沐浴连用，沐浴斋戒以示对祭祀活动的虔敬庄重。素食则多为佛教道教之僧众所吃之素食，谓之“吃斋念佛”，如僧尼生活用粮称之为斋粮，供奉神佛的食品称之为斋供；斋作为屋舍之意，常用作书房，也有作为拜忏诵经、祈祷求福的活动场所，如养心斋，也有用作商店餐馆之名者，如荣宝斋。可见雨花斋发起的背景与实施的目的都与佛教有着密切的关系，一定程度上受佛教文化的影响。但尽管第一家雨花斋的发起人和第一位义工是佛教徒，但他们从一开始就避免参与寺院外雨花斋的经营活动。但由于他们有着发起人和第一位义工的身份，对所有参与雨花斋的义工产生了一定的感召力。也由此引起了监管部门对雨花斋是宗教组织的怀疑。这种情况在各地雨花斋的发展过程中是普遍的。第一家雨花斋发起人本身也身在佛门之中。只是这样一家具有佛教背景的素食餐馆却并没有开在宗教场所之内，而是开在了非宗教场所的市井之地，自然引发了如何监管的问题。《中华人民共和国宗教管理条例》指出：“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业，所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理，用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。”事实上，第一家雨花斋是由建德市五个自然人在文化局发起备案的，里面没有文全长老和大行法师。所以，严格来说，第一家雨花斋是在文全长老和大行法师的资助下开办起来的自然人公益组织。

雨花斋随后在全国的迅速发展，使雨花斋发起的初心也随之有了提升和发展。佛教的布施逐渐扩大到了更加广阔的范围，而且与儒家文化中的孝道加以结合，形成了独具特色的孝亲敬老雨花文化，其运行的完全非营利性，使其逐渐转化为具有实质意义的社会慈善公益组织。以杭州雨花书院为载体组成了雨花斋的核心群体。这一群体对于雨花文化的阐释、雨花斋的运营模式、雨花斋的发展方向都起着权威解释与引领示范作用，不定期举办的线下线上雨花文化学习培训，使雨花斋在实质上形成了一个精神文化与实际运行都联系紧密的整体。雨花斋的运行中，精神的联结主要体现在雨花家文化的学习与遵从之中。分布于各地的雨花斋，因为雨花家文化而联结在一起，雨花家文化就是联结的纽带。整体的联结则体现在雨花斋之间的互相帮助，不仅共享爱心捐赠的菜蔬水果、粮食及日常所需，甚至厨具设施配备也相互帮助，特别是对于条件比较有限的雨花斋，本地或外地雨花斋的支持也是常态。各地雨花斋如果遇到困难，都会得到来自雨花斋核心群体的帮助。正是这样的联结，使雨花斋形成了全国基本一致的服务宗旨、运营方式、仪式流程和活动内容。

从雨花斋发生发展的过程可以看出，雨花斋形散而神聚，地分而志同，以至于人们很难把它视为一个没有统一组织的整体，而倾向于认为它是一个有着高度传统文化认同感的统一整体，其发起人的信众身份、雨花家文化中的佛教因素、雨花“家人”的因果自证，也难免让人与宗教产生密切的关联。

此外，大多数雨花斋遵从雨花长老低调做人的遗训，秉持“低低矮矮”的风格， 不主动与政府沟通交流，认为只要所做对得起良心足矣，尤其是发起人为底层民众，无更多社会资源可以利用时，认为让政府和社会了解自己也比较困难，干脆就我行我素地安于“草根”状态。因此，不少地方政府部门对雨花斋缺少深入了解，从而做出雨花斋为宗教组织的认定，导致这些雨花斋合法性的获取失败，只能以无证经营的方式存在。而认定为民营工商企业单位的地方，则显然是政府认为雨花斋敬老孝亲是好事，但为了不冒风险地赞同雨花斋，以民营工商企业的认证既避免了雨花斋宗教组织的风险，同时又能将其纳入合法监管范畴对其依法进行监管。各地雨花斋合法性获取的明显差异实质上也体现了雨花斋资源 拥有及利用的差异。如贵阳诚善助老公益中心之所以在整个发展过程中不仅社会认可度极高，而且政府的认可与支持在整个雨花斋群体中也可谓一枝独秀，与其发起人大多为实力雄厚的企业界人士和社会媒体人有着密切关系，而他们显然处于社会层级中的中上层次，与政府相关部门和人员关系密切。因此，贵阳诚善助老公益服务中心的成功与其拥有强大的社会资源并善于利用有着直接的关系。但这样的成功在雨花斋中很难有可复制性。大多数雨花斋只能在有限的条件下靠着自己的诚心去努力实现初心之愿。至于社会的宣传，与政府部门的沟通对他们而言，确实太过遥远。因此，拥有和利用社会资源的差异或许也导致了不同地方雨花斋合法性获取的差异。

2. 社会资源的差异

雨花斋拥有及利用社会资源的差异对雨花斋合法性获取带来了明显的影响，也使雨花斋发起的条件存在着明显的不同，使各地雨花斋体现出鲜明的在地差异。上述雨花斋运行中对就餐老人带来的潜在风险，往往出现在发起条件相对有限的雨花斋。这些雨花斋发起人不少只是普通工薪阶层人士，或小本经营的个体户，因感念于雨花斋敬老孝亲的义举，发愿加入其中，倾其所有投入雨花斋。但毕竟实力有限，在场所的选择、相关设施的配备方面，还是受到比较大的限制，大多在考虑选择适合的地段、位置的同时，又要兼顾适当的房租及其他消费支出，两全其美其实很难做到，往往只能将就一面。地段位置合适，可能租金就相对较高，所以店铺的大小就受到限制，如厦门最小雨花斋，发起人自己就是一片真心的年轻个体经营户，限于条件，只能在狭小的空间运行，但开业以来深受欢迎，其对老人们的真诚付出也让当地社区、城管、街道深为感动，因此特许其占用部分人行道搭建雨棚，让狭小的店面有所延伸。店铺对过就是一所小学，这家狭小的雨花斋也成为学校最现实的传统文化教育的活榜样，孩子们课余时间都会主动到雨花斋为老人们服务。还有的雨花斋直接就把自己家腾挪出来作为店铺，前店后家，既让发起人能够照顾家庭和孩子，同时也能节省最大开销：房租。如黑河雨花斋就是由一对退休夫妻利用自家住处开建的，夫妻二人承担了所有的角色，既是大厨又是迎宾，还是学习中的领诵……由于义工相对较少，两人整天忙得一刻不停。由于自家房屋位于四楼，楼下是沿街铺面，雨花“家人”就 餐不得不从楼后上下以不影响其他住户，而后楼楼梯不仅层级较高，有一段还没 有护栏，同时也无遮雨棚，老人们上下比较困难。遇到刮风下雨更是艰难，以至于雨花斋发起人总牵挂着老人们的上下安全，以及遮风挡雨问题。最让人担忧的是，在前来就餐的老人中还有几位是脑卒中患者后遗症，走路明显不够稳当，让人看着总是忍不住担心。这样条件相对简陋有限的雨花斋，往往也在获取合法性身份方面步履维艰。由于没有正式身份，也就缺少相关部门的规范监管。这些雨花斋在运营中存在的潜在风险一旦发生，带来的后果将不堪设想。

雨花斋发起条件差异所导致的部分雨花斋运行中存在的潜在风险，虽然目前尚未由潜在转化为显在，但风险既然存在，就有可能发生。一旦发生，带来的社会影响，尤其是对雨花斋的影响将是不可挽回的，所以应该引起高度重视。

3. 相关法律条规的缺失

2016 年 3 月 16 日，《慈善法》颁布并于同年 9 月 1 日起施行。《慈善法》的颁布为解决慈善组织合法性不足的问题奠定了基础。在《慈善法》出台之前，我国对慈善组织的规范，主要依靠国务院颁布的三个行政法规，即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。这三个条例在改革开放后相当长的时段里，在没有总体法的环境下发挥了自己应有的价值。但不得不承认，从立法的角度看，这三个条例立法层次较低、施行时间较早，相关规定已经不能适应迅速发展的实践需要。例如，按照三个条例的规定，我国的社会组织相应被分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种类型，其中基金会也取得了社会团体的法人地位。但我国现行的《民法通则》只承认企业、机关、事业单位和社会团体法人四种类型，民办非企业单位作为民事主体，其概念外延模糊不清，制度法律规定内容分散，于现行法中找不到合适的法律定位而陷入民事主体困境，造成民办非企业单位法人身份在法律认可上的问题。

国家法律层次规制的缺乏带来了现实中对民办非企业单位在管理上存在着过 度管制和管理真空并存的局面。如中组部、中宣部、统战部、民政部、公安部、安全部、国家工商总局等单位都在履行对社会组织的管理职能，都有权对包括民办非企业单位在内的社会组织制定管理政策和法规，从而导致一方面政策法规过剩（管理部门），另一方面政策法规缺乏（国家层面）并存的局面，使得众多慈善组织在被过度管制的同时又往往处于“三不管”境地。因此，正是国家层面相关法律的缺失使得各地方政府在对雨花斋的认知与判断中产生了歧义。这种认知和判断上的差异因缺乏国家层面的权威依据而导致各行其是，各自依照自我判断与认知对雨花斋的合法性做出认定，从而导致同一宗旨同一目的甚至同一流程同 一行为的雨花斋，却在不同的地方甚至同一地方合法性获取结果大为不同，直接影响到不同地方雨花斋参与基层社会治理和社会建设的作用与效能。

4.“双重管理体制”的限制

计划经济体制下，“主管单位——下属单位——个人”是中国社会的制度结构框架。这种结构框架也影响到了国家对社会组织的管理。早在 1950 年颁布的 《社会团体登记管理暂行办法》中就明确提出国家对非营利组织采取“双重管理体制”。

所谓“双重管理体制”，指的是对非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。也就是说，非营利组织既需要由主管部门行政许可又需要民政部门登记的“双重管理体制”。在这种体制之下，非营利组织的变更、注销登记由业务单位初审，登记管理机关进行实质审查后做最后决定。在业务活动的监督上，两者都对非营利组织的业务活动进行行政管理。“双重管理体制”在计划经济时代对我国社会组织的发展曾发挥了一定的作用，但也存在着比较大的弊端：这种“多头管理”极易引起管理的混乱。由于这两个部门在审查标准上可能不同，特别是两者的自由裁量权都很大，因而在具体问题上极易发生分歧，从而引发管理中的混乱。非营利组织在登记注册时必须 经过业务主管部门和登记注册部门“初审”“复审”两次实质审查，任何一方不 同意社团组织都不能成立。这种程序设置不仅无形中增加了非营利组织的设立成本，而且使非营利组织的申请登记程序更加复杂、时间延长，极不利于非营利组织的产生和发展。

长期实施的“双重管理体制”对于雨花斋合法性的获取产生了明显的影响。 如上海雨花斋因参与“敬老中国年， 春节不打烊”活动而产生了广泛的社会反 响，其对于城市老年弱势群体的关注与帮扶也引发了地方政府的关注。上海宝山区政府就主动联系当地雨花斋，想请雨花斋参与宝山区的老年群体帮扶工作。宝山区曾是国家重点工程项目宝山钢铁总厂的所在地。宝钢是改革开放后中国第一个现代化钢铁企业，兴建 40 多年来，已经发展为一个具有国际竞争力的大型集团股份有限公司，为中国经济发展做出了积极贡献。40 年来，第一代“宝钢人”已经步入老年，他们的青春奉献给了国家现代钢铁事业，当他们年老以后，也希望得到国家的关爱与照顾。宝山区政府希望联合雨花斋参与宝山区老年群体最为聚集区域的养老服务。显然宝山区政府没有忘记这些为中国改革发展做出贡献的工人群体，主动提供场所供雨花斋开展免费供餐服务。当地雨花斋秉持一直以来的敬老孝亲宗旨，非常愿意提供供餐服务，同时也按照相关法律规定向宝山区民政部门申请民办非企业单位注册许可证书。宝山区民政部门虽然同意其申请登记注册，但却要求其业务范围只能局限于养老相关业务，不能从事志愿服务等相关活动，原因就在于雨花斋免费公益供餐是属于民政局养老部门管理业务，志愿服务则属于社会组织部门管理业务，所以养老业务就不能从事志愿服务，这就让雨花斋陷入了无法言说的尴尬境地。因为“雨花斋”就是一个自发的、非营利性的   互助素食餐厅，雨花斋的所有义工都是自愿来服务的，可以说都是志愿者，他们也把到雨花斋的服务看作是志愿服务。如果不允许开展志愿活动，那么雨花斋将如何运营？如此这般的政府监管，让雨花斋按照合法性许可的业务范围要求几乎处于无法运行的境地。

现行管理体制对非营利性社会组织的管理弊端对于社会资源拥有较少的雨花斋而言，带来的影响更加严重。对于这些处于社会底层可以看作草根级的公益组织，要找到一个适合又愿意的业务主管部门并不是一件容易的事。由于对雨花斋的认知及判断的差异，不少地方政府相关部门并不都是很愿意让雨花斋“挂靠”而成为其主管部门。缺少社会资源的雨花斋由此难以达到申请登记的条件而失去获取合法性的机会，只能成为“非法”运营的民间社会组织，同时也因此失去了相关部门的依法监管，产生如上述潜在或显在的运行风险。

上述雨花斋在合法性获取方面存在的问题，固然与雨花斋自身的组织特性有关， 但也与国家层面的法律法规和相关政策未能对诸如雨花斋这样的新型社会服务机构提供相适合的执法依据有关，同时也与各地政府相关职能部门对已有 法律法规的理解和执行存在的差异有关。这种差异的存在，不仅对雨花斋的合法经营和规范发展带来了影响，同时也对政府相关职能部门对这类机构的依法监督和管理带来了影响， 诸如食品卫生安全、消防安全、人身安全等依法监管 的影响，既不利于雨花斋的正常发展，也不利于雨花斋参与基层社会的治理与 积极作用的发挥。