《民法典》助推基层社会治理能力的提升（作者：李明发）|2020年第六期

《民法典》助推基层社会治理能力提升

作者：李明发

2020年5月28日下午，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。我国民法典的编纂与国家治理体系和治理能力现代化的推进同频共振，从国家治理主体、治理路径、治理模式和治理的现代化等多维度，诠释和践行国家治理现代化的法治化，为全面推进依法治国、国家治理体系和治理能力现代化奠定了重要的制度基础。

新中国成立以来，我国曾经先后四次启动民法典的制定工作。但基于条件成熟程度及现实需要等考虑，放弃了制定系统完整的民法典，转而制定民事单行法律。单行民事法律的实施，虽然在基层社会治理中发挥了积极作用，但其立法模式所带来的内容分散、条文内容协调性不足、重要规则遗漏等缺陷，影响和制约了其在基层社会治理中的作用发挥。《民法典》的颁布实施，不仅克服了单行民事立法的种种缺陷，还在规则的设置上更加符合民法社会的运行规律和特点，通过基层群众性自治组织特别法人地位的确立、政府有关机构在民事权利保障中的义务设定等具体法律规章的制定，实现基层治理的法治化，助推我国基层社会治理能力的提升。

一、《民法典》赋予基层群众性自治组织法人地位，有助于促进其自治功能发挥

2019年10月31日，党的十九届四中全会提出：健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。

我国《居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”实践中，城市居民委员会不仅是群众性自治组织，而且承担了不少政府职能，农村村民委员会自治范围内的实务与政府公共事务也存在一定程度的重合。

《民法典》第101条第1款规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”第2款规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”《民法典》赋予群众性自治组织特别法人资格，解决了具有中国特色的基层组织的民事法律地位问题，将促进其自治功能的发挥。

二、《民法典》通过对基层组织的义务设定，拓宽了基层治理的路径

《民法典》的监护制度全方位确立了基层组织的义务，不仅规定特定情形下基层组织担任监护人，而且规定了其他相应职责。《民法典》第27条规定，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，除其祖父母、外祖父母、兄、姐外，其他愿意担任监护人的个人或者组织须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。第28条规定，对于无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人的监护人，除其配偶、父母、子女及其他近亲属外，其他愿意担任监护人的个人或者组织，须经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。第32条规定，没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。

针对今年突发的新冠疫情导致部分家庭中监护人因治疗或被隔离出现监护人临时缺失的情形，《民法典》审议时在《民法总则》规定的基础上，特别增加规定：因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施（第34条第4款）。

遗产继承纠纷是民事纠纷的重要类型之一。我国《继承法》颁行于1985年，实施30多年来未做修改。鉴于当时的遗产种类及数量都非常有限，《继承法》未对遗产管理人作出规定。随着我国经济社会的发展，人民群众的财产性收入数量剧增，且构成种类进一步拓展。鉴于我国的传统习惯是被继承人死亡后并不立即由继承人分割遗产，导致自继承开始后至实际分割遗产前存在较长的时间窗口。在此期间，遗产可能会出现无人管理、部分继承人私自转移或隐匿遗产等，损害被继承人的债权人或其他继承人利益。为确保遗产得到妥善管理、顺利分割，更好地维护继承人、债权人利益，《民法典》增加规定了遗产管理人制度，将基层组织纳入遗产管理人的范围。第1145条规定：继承开始后，遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱执行人的，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人；没有继承人或者继承人均放弃继承的，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。

三、《民法典》对基层组织的社会治理活动提出了更高要求

《民法典》的颁布实施，不仅为基层社会治理提供了坚实的法律基础，也对基层组织的社会治理活动提出了更高的要求。

一是要尊重私权，明确治理行为和活动的范围与边界。被称为“权利宣言书”的《民法典》，系统规定了各类民事主体的权利种类及具体内容。基层组织要在遵循民法要求的轨道上从事社会治理活动，不得随意克减、更不得损害民事主体的私权。在治理路径的选择、治理方式的采用等方面，要以维护和保障私权的实现为出发点与归宿。

二是要积极有所作为，切实履行民法所设定的义务。基层组织是我国国家治理体系的重要组成部分，处于社会治理的前沿。为了切实发挥基层组织在社会治理中的作用，《民法典》在诸多领域为其设定了具体的义务。各类基层组织要依法切实履行其民法上的义务，不得推诿、懈怠。

三是要增强责任意识，提高基层政府依法行政的能力和水平。《民法典》作为我国私法的重点与核心，其中不乏行政法规范。例如，我国的不动产登记、婚姻登记、收养登记等具体登记行为都是由基层政府机关承担，虽然在性质上被界定为行政行为，但《民法典》也规定了登记错误的责任。例如，对于不动产的物权登记，《民法典》第222条第2款规定：“因登记错误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”

四是要树立平等诚信、守约履约的理念。各级政府机关要坚持依法平等保护各类民事主体的合法权益，营造各类民事主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。群众性自治组织和各级政府机关要严格兑现向人民群众作出的政策承诺，切实履行与社会主体订立的合同，以政务诚信带动社会诚信。

  （作者为安徽大学教授）

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