空间规划词典018：“城乡规划”

国土空间规划编制下的“城乡规划”

空间规划类术语 | “城乡规划”

词条解释

城市规划：是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划，从某种意义上讲就是一种空间地域的规划，其总任务是为各种活动提供空间结构，它涉及城市的外观形式、性质、产业发展与布局、社会发展与设施、规模投资及城市各部分的组成、管理、政策等。

城乡规划：城乡规划法解说，从社会作用角度定义，它是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。

简单地说，城乡规划，就是研究城市和镇乡规划发展的一门学科。

城市规划并不是一张图纸，而是创造不同的一种方式；它是一个帮助领导者把愿景转化为现实的框架，它把空间作为发展的核心资源，并让利益相关者一路参与其中。这样的过程和决策，是城市转型的支柱。

城市规划将空间、过程和资源联系起来，与金融、立法和管理共同发挥作用"。

——联合国人居署 《城市规划——写给城市领导者》

城乡规划就此消沉了吗？

2018年3月13日，对于城乡规划行业是一个历史性的日子。

从这一天开始，城乡规划将由新设立的自然资源部主管。新中国的城乡规划从它诞生时起，经过六十余年的发展，已经与建设行政系统形成了难以分割的血肉联系。

2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，以结束原来“政出多门”的局面，从体系上统一了规划内容。

规划作为面向未来、引领发展的战略工具，控制权的归属，也就意味着政策重心的转变。

城乡规划就此消沉了吗？

城市（乡）规划是个一级学科

城乡规划是一门横跨了社会科学、人文科学和自然科学之间的学科。

城乡规划专业，是随着社会经济、生态资源、生命安全等，与城市和乡村建设统筹等角度出发，从传统的建筑学专业中划分出来的一门学科专业。

“城市规划”过去为建筑学一级学科下的二级学科，2011年3月，国务院学位委员会确定城乡规划学为国家一级学科。

在《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》里“城乡规划学”为一级学科，属于工学类专业，专业代码0833。

2012年的时候， “城市规划”调整为“城乡规划”。

目前，全国开设城乡规划专业的高等院校，共有261所；截至2018年4月，全国有甲级城乡规划编制资质的单位达到433家。

城市（乡）规划是一个什么样的专业

城乡规划专业是一项综合性的学科。

它须有专业基础知识和多方位的知识素养，须有掌握城市规划设计与管理技能，要能胜任城市规划工程项目的规划、设计、施工、管理、研究，以及投资与开发等工作，是一个多学科高度综合集成的复合型的专业。

一、城乡规划需要多重身份的转换

1、要像个文科生那样学习

学习各项政策法规，城市规划理论类，熟悉社会经济学原理，了解城市地理知识，掌握城市历史文化发展。

2、要像一个工科生那样学习

城市生态学——生态安全格局；城市物理学——风、光、热分析；工程技术类——工程制图；城市道路与交通；系统工程学；工程经济学。

3、还要像一个艺术生那样审美

会手工模型；会手绘；学习设计美学；进行各类设计。

4、还要像个“规划管理者”熟悉各种流程

需要掌握设计审批、报建审批等，设计管理、项目把控、项目拿地、对接报建等。

5、还需要学习互联网知识。

城市管理在探索城市空间与数据分析的关系，规划师需要掌握大数据分析，编程，数据分析师。

二、需要掌握城乡规划本身的专业知识

1、各类城乡规划的条例规范：法规、条例、规范、规章、技术标准、行业规定、各部委文件、地方法规……等等不计其数，规划师都得了解并掌握。

2、不同的规划类型：

法定规划（规定动作）：城镇体系规划、城市（镇）总体规划、详细规划；

非法定规划（自选动作）：城市研究、规划评估、概念规划、城市设计、经营策划、行动计划等。

3、不同类型的规划与设计：

——区域发展与规划：区域发展、城乡统筹、城乡经济学。

——城乡规划与设计：城市规划与设计、城市设计、乡村规划与设计、城乡景观规划、旅游规划、新技术在城乡规划中的应用。

——住房与社区建设规划：

城市住房政策、住区开发、房地产开发、社区建设与管理。

——城乡历史与遗产保护规划：

城市建设史、城乡历史发展、城市历史文化遗产保护规划与设计、乡镇历史文化遗产保护规划。

——城乡生态环境保护规划：

城乡生态规划、乡村自然生态环境保护规划。

——城乡基础设施规划：

社会型基础设施规划、工程型基础设施规划，城市市政工程系统规划。

——城乡规划与建设管理：

城乡防灾、城市建设管理、城市管理与法规、乡村建设管理。

——空间信息系统：城市规划与管理信息系统。

4、丰富的城乡环境与景观设计类：

城市设计、景观设计、公园广场设计、居住区设计、乡村规划设计、建筑设计初步。

5、应用软件

——CAD、PS、3DMAX、SU、lumin，现在还需要掌握ArcGIS。

作为多学科高度综合集成的城乡规划专业，社会对规划师的理想要求是：

——做一位好的经济学家、社会学家、地理学家和社会心理学家。

为什么要进行城市（乡）规划

每一个地方政府，都应该把城市规划作为实现目标的路径之一。

我们的城市亟需使城市规划能够传递共同认知、期望和愿景，能够有效利用资源，并超越管理条文的限制，创造协作的、具有灵活性和相应性的，与执行紧密联系的规划框架。

我们来看一下，进行城市空间规划的十大理由：

1、繁荣的城市要有一个发展框架

繁荣的城市需要有愿景，紧跟着需要一个有条不紊发展的框架。这个框架并不是为了集权命令和控制，而是每个人可以参与的，用以预见需求、协调努力、实现目标的一种工具。

2、城市规划帮助领导者一步步地产生影响

城市的领导者，责任是改善城市的方方面面，但城市面临的挑战往往牵涉范围广、程度不一，要立即让所有需求得到改善是不可能的。

成功的城市，总是能够抓住一些契合总体愿景的重点工程，打造发展的契机和势头。而规划则明确了紧急问题和可利用的资源，确保决策不会失误。

3、城市形态具有重要影响

住房、就业、通勤、安全，是城市居民的核心关注点，并且与城市形态高度相关。关于开发密度、土地使用、公共空间、基础设施与服务布局的政策制定，要能够帮助居民获取良好的生活质量。设计一种空间形态，来解决城市居民所关切的问题，是营造更美好城市的一种手段。

4、明确的方向对城市经济产生积极影响

城市政府首要关切的，是确保城市拥有大量的就业岗位。城市之间的相互竞争，是以吸引投资来带动经济活动的。

因此，规划可以协调空间区位和经济活动分布，并且有助于公共投资和农村土地向城镇用地转化的价值获取。

5、共同拥护的规划产生持久的协调效应

一个共同拥护的框架给予了当地领导者一条途径：去接触市民，激励各部门，动员合作伙伴以让他们参与实现愿景，以及调动利益相关者之间的协同效应。

6、更广的地域视角有助于城市实现规模经济

城市并非存在于真空之中，而与周围区域紧密联系的，它们共享资源和机会。

城市领导者们与其仅仅关注行政边界以内，还可以共同规划，来创造由协作产生的竞争优势。除了空间效率，这也将使城市能够凭借规模经济，提升话语权。

7、执行规划的连续性产生公信力

成功的城市，保证了规划在不同政治周期中的连续性，一个稳定的路线图，将会使规划更具公信力。空间规划减少了不确定性，它的连续性有助于为一个参与式社会，创造透明的机会。

8、对未来的预见是有益的

对未来的预见，意味着今天需要做好准备。只有走在挑战的前面，才能在特别有利的时机发现机遇，管理风险。城市如果不积极进行规划，就有可能落伍。

9、未雨绸缪比临渴掘井更具低成本和效能

如果地方政府报以积极的态度，他们可以推动建设性变革；未雨绸缪的领导者比临渴掘井者更能抓住问题的根源。

缺乏规划的空间形态是没有效率的，并且还会浪费更多的资源来维持，而错误的决策或决策失位，产生的高昂成本很多情况下是不可逆转的。

10、规划框架保证了信息的连贯

良好的沟通交流，是城市的关键资产，但是连接和传达一个城市优势的机会，可能会被空洞或矛盾的信息所破坏。

当地方拿出与共同愿景和框架相一致的实质进展（即使只是增量）时，动力和得到的支持，都将会增加。

城乡规划的核心价值所在

如何通过规划应对城市发展的关键挑战，是城乡规划的核心价值所在。

1、五大障碍影响了城市规划的优化。

1）核心问题不能明确：目光短浅将导致规划欠佳，而没有价值的规划是没有用的。那些成功的案例说明，愿景必须要使规划能够为城市获得的真正利益。

2）使用老套的规划方法与工具：

——如果规划在封闭的状态下，仅仅由技术专家主导；

——规划使用的引进方法，并不适用于当地的情况；

——规划基于机械的、分离的评估，与当地的文脉不相符。

这就要求领导者必须思考规划的相关性，以及规划的实际应用。 

3）制定与实施规划的能力薄弱；

4）法律框架不能为规划提供有效的牵引：规划的实施必不可少的是健全的法律框架，因为它规定了所有社会角色，都要在确定的责任义务下行事。

规划上取得成功的城市，立法上也比较进步，这确保了规划是有法律约束力的文件，包含了对不遵守规则的市民和开发商的处罚。

5）规划缺乏足够的时间：规划的实施需要监管能力和可靠的制度。

政治周期的因素，使得未能评估推翻规划的不利后果，使规划缺乏连续性，这是规划成功的主要障碍。

因此，适用于一个地方的规划实施方法，需要一开始就要得到建立。

2、从一开始就要思考规划如何实施的问题。

1）让规划更加简单：规划的系统可能是复杂、耗时、费财的，并且可能出现重叠和缺口。规划，如果忽视了制度、技术、资金的约束，可能最终会被放弃。采用一种需求导向的方法，构建实用的、模块化的框架，使规划的执行具有影响力。

2）要具有战略性；缺乏远见，不能对实际问题有效回应的规划，在政治议程改变时，很容易被淘汰和忘却。所以要决定，哪些是亟待解决的关键问题，哪些是在约束和挑战下支持城市发展，需要开发的关键资产，这需要洞察力，和提出正确问题的能力。

3）明确责任，设置绩效指标；

4）建立跨部门的团队；

5）尽早处理法律层面问；批准通过的规划是有法律效力的文件，要确定地方政府是否有能力落实规划，或者他是否将依赖于与其他层级政府，或私营伙伴之间的协议，是必要的法律基础。

6）计算规划需要的资金和运营成本，及其对财政收入的影响：与政策决定紧密相关的长期成本，经常被忽视，尤其是运营和维护成本，在一些城市，这种成本可能是最严重的财政负担。所以规划决策及其实施，也将对收入基础产生影响，需要引进健全的管理规范，才能恢复财政资源。

7）尽早获得支持，增加带来积极影响的可能性：城市若尽早与利益相关者进行接触，就可以了解真实需求来设定优先顺序。如果利益相关者，从最开始就参与到决策中，那么规划提案，在之后被反对可能性就会小。

8）按空间和资源分阶段实施：规划的财政可行性，将决定如何划分规划内容的阶段，以及哪些内容需要外部资金的资助。评估结果并作必要的政策调整，才能在未来有效地扩大规划执行的规模。

结语

规划职能统一后，土地规划和城乡规划的协调，还需要进行大量的调整和对接。原国土系统的垂直管理机制用于城乡规划领域，可以提高城乡规划的独立性、严肃性。但事实上，城乡规划相对于土地规划来说，更综合、更复杂，空间内容更丰富。如何研究出简明有效的刚性抓手，是目前亟待解决的问题。

当然，好的国土空间规划是在一定的经济、社会、物质、政治条件和约束里找寻土地与空间用途之间的最适合匹配，城乡规划还是会产生更多的互动的。

参考文献：1、联合国人居署编著 《城市规划——写给城市领导者》

                   2、杨俊宴《凝核破界——城乡规划学科核心理论的自觉性反思》1002-1329 (2018)06-0036-11《城市规划》