3.28“文来文去”循环,基层治理“空转”

在基层治理中，遇到难题怎么办？最佳方式当然是上下级齐心协力，各司其职，把问题解决好。但在部分地区、一些单位存在一种怪现象：遇到难题，从下往上级级报，请示、汇报、送审；领导也不想、不敢找事，虽然从上往下层层批示，但多含糊其辞，并不提出具体的解决办法。如此“文来文去”，请示、批示循环几轮，基层治理陷入“空转”。基层干部群众感叹：知否知否？问题依然如旧。

棘手问题，你报上来我推下去

南方某县的一处湖面，历年来都是采砂区，采砂权早年也被拍卖给企业。前年，地方环保督察后，采砂被叫停。不料，随着生态环境部提出制止环保“一刀切”现象后，采砂企业往省里和市里上访，认为是县里“一刀切”，要求对簿公堂，获得赔偿。

市里有关部门批示，要解决好这一问题。县里收到指示后，一筹莫展，当初关停也是落实上级指示啊，现在怎么办？想来想去，不敢自己做主，只能往上报，请上级界定是否属于“一刀切”。市里收到请示后批示，要严格按照相应的法规要求，做好环保工作和社会稳定工作。

接到踢回来的皮球，县里又开始新一轮“击鼓传花”，通过市里请示省渔业部门，请求能否对部分水面调整规划，用于合法采砂。省里不同意，但等信访问题再次出现时，还是要求地方自己处理好。

如此这般，请示、指示往复循环，问题还是没有得到妥善处理。

半月谈记者了解到，这种情况在一些地方不同程度存在。多名市县级领导说，近几年报上来等待签批的材料明显增多。

一名县长告诉半月谈记者，以前每天十几件待批件是常态，现在几十件是常态。很多报上来的材料中，下级部门以及分管工作人员的建议少了、带有思考性的意见少了，一级级签了三四个名字，但每一个人的意见都是“请XX审定”。他说：“有些情况，相关部门和分管人员原本是最清楚的，但不敢做决定、不愿拿主意、不想承担责任，直接一层层上报，上级单位怎么定？”

多名基层干部认为，这种推来推去的事情，一般都是比较棘手、政策边界把握不清、权责界定不清的工作。请示、批示转了一大圈，就是落不了地，问题还是问题，有些矛盾因为延误而激化。“个个都是‘二传手’，没有主攻手，‘空转’背后潜藏风险。”一位基层干部说。

问诊“空转”，难在四大病灶

半月谈记者采访了解到，“空转”其来有自。不少基层干部反映，当下乱作为少了，但不作为、慢作为不易根治，在一些地方甚至有抬头趋势。“人人经手，但人人不解决”的治理“空转”现象，就是一种表现。而究其原因，主要有四大病灶。

——部分干部缺乏斗争精神，不敢担当。

广西行政学院教授凌经球认为，一些棘手问题延续多年，背后有复杂的人际关系，要解决这些问题，肯定要触及某些人的利益。一些基层领导干部，或是不愿得罪人、或是抱“新官不理旧事”的心态，或是认为多一事不如少一事，对问题视而不见、搞整改避重就轻，甚至导致旧问题未除、新问题又发。

——政策界定不清，职责切割不清，各级权责不匹配。

有专家表示，一方面，由于政策界定不清，导致部分工作存在争议，各级拿不定主意，确实在客观上导致了“空转”。另一方面，基层行政体制存在职责不清、权责不明的问题，部分工作存在上下级之间职能交叉、职能重叠，一旦出现问题，各级推诿责任。尤其对于乡镇一级来说，责大于权，既缺乏解决问题的手段和能力，也影响工作主动性和积极性，也就难以避免把责任往上推。

——利益关系牵扯，部分干部推卸责任，甚至主观上助推“空转”。

去年，南方某地发生一起环保事件，该问题由来已久，省里相关部门多次推动，还派人到现场督办，但现场执法必须依靠县、乡镇来开展。由于部分基层干部与违法分子存在千丝万缕的利益关系，工作长期难以推动。

——问责泛滥，追责不切实际，趋利避害导致各级推责。

南方一市某局办公室主任说，过去对某些在自己职权范围内的待批件，自己做主签了，不必事事上报领导。但是，去年自己因某个间接问题被处分，问责原因之一就是没有及时报告上级领导。他说：“从这之后，所有处室都不敢自己做决定，所有文件都要往上送给领导，我以前每年自己签字的100多份文件，现在全部送给局领导批示。”

中部某省一名副县长前期牵头推进一项工作，部分下属提出有难度，不敢担责。副县长说“依法依规推进工作，有问题我来担责，你们放手去做”；下属说“万一出了事，你是县领导，最终还是我们被追责”。这位副县长叹一口气：“最终我让他们写报告，我签字同意，以后责任我来担。但很显然，不是所有县领导都会这么做。”

理顺权责关系，落实容错纠错

当前改革进入深水区，“空转”现象严重影响改革效能，亟待整治。

一是责任必须强化，基层反腐要进一步深入推进。

凌经球认为，针对思想根源问题、利益关系问题，必须进一步加强作风建设，严格执行行政问责制，对不依法履职、不勇于担当、导致治理陷入“空转”的干部，要依纪依法依规处理。

二是理顺基层权责关系，理顺社会与市场的关系。

湖南省社科院研究员陈文胜认为，当前基层治理中，“超负荷运转”和“空转”并存，很值得思考。必须通过制度创新来解决治理体制的矛盾。一方面，要理顺各级权责关系，要适当放权，让基层权责匹配；另一方面，要理顺政府、社会和市场的关系，有的问题光靠行政权力难以推动，应该借助市场和社会的活力。

三是容错纠错机制必须切实建立，增强操作性。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，当前部分地区已在探索容错、免责制度化，帮助基层干部减轻“问责焦虑症”。但基层反映，其中部分细则表述偏虚，需要更具操作性。有干部提出，可以借鉴部分地区施行的“党员积分绩效制”，对平时的工作履职进行积分，而一旦出现工作不到位，只要不是违法违纪违规，就可以考虑核减相应积分，不必动不动就问责处分。编辑：许中科