12.5∣邓小南：文官制度：权力机制与制衡

今天我们讲第五个题目，就是“宋代的文官制度”，这里面特别会涉及到当时的权力机制和制衡方式。

政治制度史分期问题 

讲到宋代政治制度史的时候，经常会涉及到分期的问题。宋史学界也有很多老师先后讨论过宋代政治史的分期，提出了不同的分期方式。我个人觉得，历史分期的问题，主要是取决于研究者从后面往前面看的时候，他自己选择的这个认识脉络，反映着不同的观察视角。

有些学者从政治事态的发展这个角度来观察，以宋代所面临的挑战、变革作为一个主线。比方说以北宋为例，会把北宋的历史分成为前期、中期、后期这样三段。前期基本上是太祖、太宗、真宗这三朝，中期是仁宗、英宗这两朝，后期是神宗、哲宗、徽宗、钦宗这四朝。这样的分期方式，跟北宋时期《国史》的顺序（前三朝是《三朝国史》，中间有《两朝国史》，后面有《四朝国史》）其实是吻合的。

也有一些学者在讨论北宋政治的时候，以士大夫政治的发展脉络作为主要的观察点。从这个角度来看，他就会想士大夫政治面临着什么样的形势和任务，以这个作为主线，可能前期是从太祖到真宗的这三朝，中期放在仁宗、英宗、神宗、哲宗这四朝，后期是徽宗和钦宗两朝。

如果从官僚制度史的主线来看，也就是说从宋代官僚制度的演变来看，那么大体上就是分为两个阶段，北宋前期我们指的是元丰官制改革之前那一段，北宋后期我们指的就是元丰官制改革之后那一段。南宋时期的官僚制度，应该说基本上延续了北宋中期元丰改制以后形成的那种局面。

(宋神宗)

中央的官僚制度 

（1）元丰官制改革之前

我们首先来介绍一下北宋前期的中枢机构。我们在说到北宋前期中枢机构的时候，经常会说它是“二府制”。二府也称为两府，实际上就是指当时在皇帝之下的两个最高核心权力机构。

我们知道皇帝在当时都是高高在上的，在皇帝底下会有一些官僚机构围绕皇权进行运转。宋代皇帝会参与“御前会议”，这是当时最高的议政机构，所谓的“御前”就是在皇帝面前，所谓的“会议”是指重要的事情在这里讨论。参加御前会议的，有当时的二府，其中一府是宰相的办事机构，在当时叫作“中书门下”，也可以称之为政事堂。宰相的办事机构主要是处理行政事务的，当时的宰相全称叫作“同中书门下平章事”，这是中书门下的首长，副首长叫作“参知政事”。跟他们几乎并列的另外一府，在当时叫作“枢密院”。枢密院的首长是枢密使和枢密副使，枢密院是负责当时的军政事务的。这二府就是当时最核心的权力机构。

在二府的周边，还有一些其他的机构，比方说主管财政的三司、负责监察的御史台。这样一些部门，包括二府、三司、御史台，其长官都由皇帝直接任命，他们也都直接向皇帝负责，所以当时的“二府制”可以说是一种分权基础上的集权。宋代官僚制结构的分布方式，相对来说是比较扁平的。它不是金字塔状层级非常多的那种。从唐代后期以来官僚制度的变化，在宋代前期得到了整理，整合为这样的一种二府制度。这是元丰改制之前的情况。

所谓的“元丰改制”，是在宋神宗时期。我们知道他有两个年号，前面一个叫熙宁，后面一个叫元丰。在元丰三年到元丰五年，也就是公元1080年到公元1082年这个时段里面，有一次重要的官僚制度的结构性改革。

(元丰改制前主要职官隶属简表)

（2）元丰官制改革之后

改革之后，从原来的二府体制，改成了“三省＋枢密院”的体制。这个三省＋枢密院体制，是二府体制的一种变体。也就是说，原来的宰相机构中书门下分成了三个部门，这三个部门就是中书省、门下省和尚书省。这三个部门基本上是效仿《唐六典》里面描述的唐玄宗时期官僚制度的基本模式，也就是说，这个三省制是仿效唐代前期的官僚制度结构而设置的，但是跟唐代的制度有一个重大的不同，就是仍然保留了枢密院。原来的二府里面，中书门下分成了三省，而枢密院仍然是存在的。这样的结构方式，到了元丰改制以后，仍然有人称为二府制，就是因为中书、门下、尚书这三省是由原来的中书门下一府分别形成的。这样一种设置方式的调整，带来了政务运作方式的不同，由原来的中书门下一府分成了三省，在制衡方式上，应该说比以前更加严密了。

因为各省都有自己负责的重点事务，而且有自己审核政务的立场，这样的制度设计下，各个部门彼此都会相互制约；但是也正是因为这个制约层次的繁复，所以造成了有一些政务运转反而不如前期那么有效率。因此在元祐年间，也就是宋哲宗的时候，司马光等人就反复建议要有所修订。在南宋初期的时候，因为军政事务非常繁忙，要求政府高效率地运作，所以事实上三省后来逐渐合一，也就是向北宋前期的二府体制回归。

(元丰改制后主要职官隶属简表)

宋代政务文书的运行 

在中国古代，很多的制度运行都依赖于政务文书的运行。现在我们要了解中央的政策会有很多的途径。但是在中国古代，几乎只有一个途径，就是通过政令文书。文书的下达，包括书面的下达和地方口头的传达，都是帝国行政系统的体现。那个时候，地方上向中央汇报也是要通过文书的，因此政务文书的上行下达，就构成了帝国基本的行政信息网络，这样的一个行政信息网络，在当时有很多的重要渠道。

这样一些重要渠道从全国的四面八方，从都城里面的各个官司，各类内容会汇总到中央，汇总到两府。在两府这个地方，一些一般的行政事务得到处理，一些重大的事项就会报到皇帝面前，在御前会议上得到处理。以往我们会认为皇帝出口就是圣旨，但是实际上，我们在很多材料里面看到，宋人会说“事无巨细，非经二府者不得施行”，也就是说，不管是来自皇帝的什么样的命令，都要经过二府讨论，然后才能施行。他们也会说“凡事必与大臣佥议”，就是要和大臣一起商议，“方为诏敕”。如果没有经过大臣商议，只是从皇帝那儿发布出来的，外廷可以不承认是圣旨，可以不承认是正式的命令。

我们要关注当时的制度，它的结构性的基本关系。日本学者平田茂树曾经做了一张“宋代行政文书流程图”。在这个流程图里面，值得我们注意的，是他把“言路之官”单独列出来了，在政务文书向上面传递的时候，当这些文书进入二府的时候，一些监察官员就有机会看到这些文书，对于文书里面提出的要求、建议，他们在第一时间就能够有所了解。对于从皇帝那儿批示下来的，或者二府批复下来的文书，这些监察部门也有机会提出他们的意见，这样就使得这个监察是一个全过程的监察，而不是说一件事情已经搞砸了之后，才有人返回头来进行监察，进行弹劾，因此当时的这个制衡，实际上是一种全方位的制衡。

(宋代行政文书流程图)

宋代有行政部门，也有监察部门。它的监察部门一个叫御史台，一个叫谏院。宋代有一种说法，把御史台和谏院都称之为“言路”，就是向皇帝进言的道路。谏院基本上是给皇帝提各种各样的建议，包括对皇帝进行各种各样劝诫的这样一个机构。当年欧阳修曾经在谏院任职，他曾经说，谏官的地位虽然很低，但是它的作用几乎是可以和宰相同等的。欧阳修举例说，天子可能说什么事情“不可”，谏官可能说这个事情“可”；天子说这个事情要做，谏官可能会说不行。在庙堂之上，谏官是可以和天子互相争论的。天子对什么事情肯定，谏官可能会否定；反过来也是一样，天子说“必行”，谏官可能说“必不可行”，这件事情一定不能做。谏官是站在皇帝的殿陛之前，能够和皇帝争是非的。所以在那个时候，皇帝虽然是高高在上的，但是下面的行政体制、监察体制，可以说跟皇帝构成了一个三角形，宰相的行政系统与监察系统彼此之间有制约，而这两个系统的宰相、监察官员对于皇帝那一端也可能是有所制约的。

这样我们就会看到，一方面，当时的机构设置比方说像二府、监察机构、三司财政机构，都是直接向皇帝负责的，这些机构之间都是相互制衡的。另外，外朝的官员、这些臣僚，对于皇帝的权力，也是有所制衡的。

仁宗是北宋的第四个皇帝，他当时经常在正常的文书之外批出一些条子来。我们知道历朝历代都有这样的事情，就是皇帝想要绕过宰相的办事机构，因为有一些事情不容易通过，那么他就写一些条子，派一些官员，直接送到某个相关的部门，直接要求那些部门去执行，这个在历朝历代都是有的。在当时有很多臣僚给宋仁宗提意见，反对他这样做。仁宗当时也有一个表态，说我以后批出来的条子，如果各个部门看着内容不合适，可以“执奏”，退回来，跟我报告条子里面批的事情不能执行。皇帝虽然做了这样的表态，但是官员敢不敢呢？

(宋仁宗)

我们看到，仁宗庆历年间，有一个官员叫杜衍，杜衍是那个时候的枢密使，当时皇帝批的好多条子都送到他这儿来。据史籍里面说，杜衍“率寝格不行”。他把这些条子摞在这儿，来一个条子摞在这儿，再来一个条子摞在这儿，攒了十几个以后，他把这些条子封在一个口袋里，给皇帝拿回去，说你这些都不行。这对皇帝来说，当然也不是特别有面子的事情。当时有一次谏官欧阳修“入对”，跟皇帝私下见面的时候，宋仁宗就问他：“外朝的人知道不知道杜衍把这些条子都封在一个口袋里给我送回来？”皇帝就跟欧阳修解释，其实好多人都到我这儿来求，有的人想让皇帝给自己提个官，有的人想让皇帝给个赏赐，很多人围着皇帝来讲这些事，都希望皇帝批一个条子，绕过外朝的正常系统。皇帝说：“他们来找我的时候，每次我都跟他们说，我给你写了也没用，杜衍那儿过不去，所以在我这儿已经止住好多了。”皇帝说这话的意思，当然是一种自我解释，但是我们也会看到，外朝官员的抵制对于皇帝的权力确实也构成了一种制衡的作用。

(宋朝宰相杜衍)

以上是说“中枢”，就是中央核心机构的基本情形，下面我们简单说一下地方上的制度。

宋代地方机构设置 

北宋内部疆域分成了很多路。“路”可以说是州一级上属的单位，但是宋代的路其实是中央派出去的监察机构。宋太祖的时候，就把当时控制的疆域范围分成13个道，宋太宗在这个基础之上分成了15个路，到宋徽宗时期最多有24个路，路的划分逐渐地细化，逐渐地增多。当时宋代大体上全国是二百多个州一千多个县。

在这样的结构底下，在地方上有不同层级的机构设置。朝廷派出一些官员分布到各个路，每个路基本上都设有四个部门。四个部门并没有从属的关系，而是并列的。这四个部门，第一个是安抚使司，安抚使司负责军政，负责路内部出现盗贼需要调集地方军队去处理这一类的事情，负责地方的稳定；第二个是转运使司，主要负责财政，负责钱谷；第三个是提点刑狱司，是负责司法狱讼的；第四个是提举常平司，负责常平仓，包括灾荒时期的赈济这样的一些事务。这四个司并列，当时有一种说法，叫作“帅漕宪仓”，“帅”指的就是负责军政的安抚使，“漕”就是负责粮草转运的转运使，“宪”就是负责司法事务、刑狱事务的提点刑狱，负责赈恤事务、负责常平仓的这个司就叫作仓司。这四个司里面，转运使司、提点刑狱司、提举常平司，除了本司的事务之外还要负责对整个路地方官员的监察事务，所以这三个司并列，被称之为“监司”，就是负责监察的部门。在路底下的级别，叫作“府州军监”，实际上就是州级，州相当于现在的地级市，一个州底下会有若干的县。府是比较重要的州，军相当于地位比较低的州，监是有一些官方经营矿冶、养牧这样一些专门机构，相当于一个小的州，有的相当于一个县。在府州军监这一级下面就是县，县这个层级是比较稳定的。州这一级别的长官叫知州，副长官叫通判；县这一级长官叫知县，或者是县令。大体上这就是宋代地方机构的设置。

（宋代地方机构设置）

这一讲我们是讲权力和制衡，讲官僚制度。我们首先介绍了中央的官僚制度，包括元丰改制之前和元丰改制之后的，后面我们也简单介绍了地方的行政层级和它的机构设置。应该说，在宋代的地方机构方面，也实行了分权基础之上的集权。

第五讲复习课 

你好！邓老师第五讲结束了，我们一起来复习一下。

北宋前期，皇帝之下有“二府”，即中书门下和枢密院。中书门下是宰相机构，枢密院负责军政事务。二府是最核心的权力机构。此外还有主管财政的三司、负责监察的御史台等部门。二府制是一种分权基础上的集权。

元丰官制改革后，中书门下被分为中书、门下、尚书这三省，枢密院被保留。制衡更为严密，但也造成行政效率低下。从南宋开始三省逐渐合一，开始向二府体制回归。

政务文书的上行下达构成了帝国基本的行政信息网络。一般行政事务由二府处理，大事报给皇帝，在御前会议上处理。御史台、谏院等监察部门可随时提出意见，而不是事情搞砸后再弹劾问责。行政系统、监察系统与皇权相互制约，形成对权力的全方位制衡。

宋代地方机构设置基本上是“路-州-县”三级。

路是中央派出的监察机构，设有四个部门：负责军政的安抚使司（帅司）、负责财政、钱谷的转运使司（漕司）、负责司法狱讼的提点刑狱司（宪司）、负责常平仓的提举常平司（仓司）。四部门没有从属关系。其中漕、宪、仓三司还负有监察地方官员的责任，并称“监司”。

路之下是州，长官叫知州，副长官叫通判。有的州不叫“州”，重要的州叫“府”，地位低的州叫“军”，一些官方经营矿冶、养牧的专门机构，相当于小州或者县，叫“监”。

州下面是县，长官叫知县或者县令。

宋代的地方机构实行了分权基础之上的集权。

以上就是本讲的主要内容，感谢您的收听。

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