专访田志磊：从“有学上”到“上好学”，让教育跟上人口新形势

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专家名片 田志磊，教育经济学博士，北京大学中国教育财政科学研究所副研究员，主要研究方向为教育财政、教育经济。

百年大计，教育为本。而人，既是教育的对象，也是教育的目标。人口变化无疑将直接影响教育的供需关系和布局调整。

在我国，无论此前的幼儿园关停潮，还是最近引发关注的部分地方“教师过剩”，都是人口变化在基础教育领域的现实反映，并受到了国家层面的重视。

7月21日全文发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，也在“构建支持全面创新体制机制”中提出，深化教育综合改革，优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。

基本公共教育服务，是教育领域提供的基础性公共服务，是建设教育强国的基本立足点，也与民众最关心、最直接、最现实的切身利益和诉求紧密相关。

但目前，我国的基础教育不仅仍存在城乡、区域、校际、群体差距，发展不平衡不充分的情况，更面临如何扩大优质教育资源，从根本上满足人民群众“上好学”愿望的问题。

尤其是，因为少子化的人口变化和城镇化加速，一些地方的幼儿园、中小学校面临关停合并，甚至“教师过剩”，另外一些地方则无论校舍还是教师等教育资源都明显紧缺，50人以上的班级仍大量存在，矛盾突出。

如何让基本公共教育服务供给跟上人口变化新形势，实现我国基础教育从“有学上”到“上好学”，成为了当前的紧迫任务。

为此，新京报专访了北京大学中国教育财政科学研究所副研究员田志磊博士，探讨如何在教育综合改革中，通过体制机制创新，让基本公共教育服务跟上人口变化新形势，把我国的基础教育办得更好、更加公平、更有质量。

少子化影响基础教育格局

新京报：我国的基本公共教育服务，一般都包括哪些内容？

田志磊：基本公共教育服务，是指在教育领域提供的基础性公共服务，这一概念的内涵也会随着时代的变化而变。

从目前我们的国家政策来看，普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育，都属于基本公共教育服务的范畴，也包括上述阶段面向特殊需要儿童的特殊教育服务等。

新京报：2023年中办、国办就印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，在优质教育资源总体不足的背景下，强调了“优质均衡”。而此次全会《决定》，则特别强调了“同人口变化相协调”。为什么会有这一变化？

田志磊：事实上，2023年印发的这份意见里，尽管突出强调的是“优质均衡”，但也已经提出了“建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制、按实际服务人口规模配置教育资源”的要求。

此次全会《决定》将“同人口变化相协调”放在了更加醒目的位置，反映了我国当前学龄人口变化趋势。

2017年时，我国育龄妇女总和生育率受益于二孩政策红利，达到了1.8的峰值，但此后一路下降，2020年下降到1.3，2023年更已逼近1.0。

在此长期的低生育形势下，我国人口进入了减量发展阶段。而且，随着经济社会发展水平的提高，生育率下降在世界范围内也是一个普遍的规律性现象。

因此，尽管各级政府一直在努力消除各种妨碍生育率回升的难点和堵点，但在相当长的一个时期里，少子化很可能都将是我国的人口发展常态。

也正是少子化时代的加速到来，改变了我国基础教育的固有格局，使得“建立与人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”被赋予更高的优先级。

教育资源配置矛盾较突出

新京报：看来，少子化对基本公共教育服务的影响是最为直接的。此前也有报道，不少地方的幼儿园都面临“关停并转”，一些地方甚至蔓延到小学，也因此出现了“教师过剩”。但我们也看到，另外一些地方，无论校舍还是教师等教育资源都较紧缺，50人以上的班级仍大量存在，导致家长不满。为什么会出现这种看似矛盾的现象？又该如何来平衡这样的地区性差别？

田志磊：我国当前的教育资源配置，确实存在“一半海水、一半火焰”的矛盾。

这是因为，学前教育学龄人口已迅猛下降，而高中阶段学龄人口仍在增加。同时，受人口生育和流动的区域差异影响，在校生变化呈现极大的区域不平衡。

2023年-2024年，义务教育在校生上升和下降的区县基本各半。其中，上升的县域主要分布在内蒙古-青海-陕西一带的西北地区、东部沿海以及西南地区，下降幅度大的区县则主要分布在东北、华北和华中地区。

与此同时，还存在农村地区“麻雀”“空壳”学校不断增加，县城则存在超大规模的小学和初中这样的两极分化矛盾。

这些矛盾背后，就是城镇化、少子化与公共教育服务供给机制间的不协调。

但是，校舍没有办法从学生减少的地区迁移到学生增加的地区，属地化管理的教师编制也很难跨区域调配。因为，公共教育一旦形成供给，就不容易根据需求的变化而变化。

在此情况下，我们还不能简单地说基本公共教育资源已经“过剩”，更合适的表达是“公共教育资源存在结构性过剩”。

推动教育供给侧结构性改革，强化教育资源配置的动态调整能力，我个人以为是应对当前挑战的基本原则。

为此，中央财政转移支付资金可以适当加入教育资源配置情况的测度作为分配因素，引导地方政府优化教育资源配置。与此同时，强化省级统筹，部分省份也可在市州层面，建立区域、学段间教育资源动态监测和调整机制。

此外，也应允许地方政府根据学龄人口灵活调整各教育阶段一般公共预算教育支出的增减，允许扩大教育投入之后出现的教育资金合理回调乃至“横向教育转移支付”。

这些也都可以通过体制机制创新来实现。此次《决定》在“构建支持全面创新体制机制”中提出这一要求，用意也在于此。

新京报：这里实际还有一个“人口过峰”问题。也就是说，如果学校建设和师资配备满足了当前需要，那将来随着学龄人口进入下降通道，也会面临“关停并转”等问题。该如何着手来解决这一问题，让基本公共教育服务与当前的新形势相协调？

田志磊：“人口过峰”确实是个问题。至于协调应对办法，我还是那句话：推动教育供给侧结构性改革，强化教育资源配置的动态调整能力。

比如，对“空小散弱”的学校进行“关停并转”，就是教育供给侧改革的常用手段，对提高教育资源配置效益、扩大优质教育资源供给有其意义，当前各地也均有推进。

不过，从实践来看，这一过程中也需要特别警惕地方政府基建冲动下的过度撤并和新建。

还需要看到的是，社会力量办学在体制机制上具有先天的灵活性，是应对“人口过峰”问题的可借助力量。

事实上，我国目前学前教育学龄人口步入低谷，却并未产生大的动荡，很大程度就归因于社会力量办学体制机制的灵活。

全国层面来看，初中学龄人口高峰在2026年，高中阶段学龄人口高峰则要到2029年。为缓解这一时期的教育资源紧张，不妨及时增加对社会力量办学的引导和支持。

小班教学改革已恰逢其时

新京报：新的人口形势对于基本公共教育“优质均衡”有何影响？在当前地方财政普遍承压的情况下，“小班小校”有没有现实可行性？

田志磊：优质均衡是均衡发展的高级阶段，体现的是教育更高质量的发展和更高水平的公平。当前学龄人口的减少，其实也是“优质均衡”的良机。

未来，义务教育学龄人口将持续下降，这为生均公用经费进一步提高标准提供了可能，而公用经费的提高，意味着学校有更多的资源用于教育教学活动。师生比的标准也有机会得到改善，从而降低班级规模。

因此，我认为“小班小校”是可行的，而且赞同有条件的地方积极探索“小班小校”。这也是实现我国基础教育从“有学上”到“上好学”的契机。已有大量实证研究表明，减小班级规模可以提高学生成绩。

在学龄人口迅速减少的欠发达地区，若能利用教师富余的契机优先实施小班教学，将有机会缩小与经济发达地区的教育质量差异。

对这些地方来说，这样的变革更是恰逢其时，也不会过分加大地方财政的压力。因为，在校舍、师资等已有富余的情况下，更多只是增加公用经费标准、教师培训等项目经费帮助学校适应小班教学。

一个财政方面的建议是，针对小班教学改革，可在生均拨款机制之外引入班均拨款机制，为改革提供适宜的经费保障。

新京报：我们知道，你长期关注教育财政领域。基本公共教育服务，关键就是财政投入。这次全会《决定》提出研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。你如何看待这一安排？这是不是也是基本公共教育服务供给机制创新的一部分？

田志磊：教育费附加和地方教育附加征收对象为实际缴纳增值税、消费税的单位和个人，专门用于支持教育事业发展。

在全国教育经费来源中，目前教育费附加占比已不到2.5%，而2012年时曾接近6%。在这一变化的背后，是2013年以来地方附加税费收入增长速度的放缓。

长期来看，流转税收入占税收收入的比重将逐渐降低，而且地方附加税费的税基与增值税、消费税税额的增减免抵退同步变动，缺乏独立性，我们不能期待地方附加税成为地方基本公共服务所需资金的主要来源。

实际上，此次全会《决定》提出这一改革的最大亮点，在于授权地方政府在一定幅度内确定具体适用税率。这意味着，地方政府可以根据包括教育在内的基本公共服务需要自主决定地方附加税的税率。

我个人认为，这是基本公共教育服务供给机制的重要创新，是迈向地方政府财力和事权匹配的重要一步，不仅让地方增强因应公共服务需要的财税自主权，对后土地财政时代的基本公共教育筹资也有着重要意义。