生态环境分区管控意见起草者告诉你，“三线一单”好在哪里

3月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》。《意见》的发布是实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，旨在通过科学管理和系统治理，提高生态环境保护的效率和效果，推动生态环境治理体系和治理能力现代化。

为对《意见》内容进行权威解读，了解《意见》指导下我国当前和未来的生态环境保护工作重点，新京报零碳研究院近日专访了参与《意见》起草的生态环境部环境规划院战略规划研究所副所长、生态环境分区管控研究中心主任、研究员于雷。

《意见》是对生态文明制度体系的丰富延伸

新京报零碳研究院：你参与了《意见》的起草，你认为《意见》起草的目的与意义主要有哪些？

于雷：党的十八大以来，多次强调要划定并严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，2023年全国生态环境保护大会进一步强调要完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”，为生态环境分区管控工作提供了根本遵循。这份《意见》的出台，标志着生态环境分区管控制度正式确立，对我国生态环境管理具有重要意义，主要体现在以下几个方面：

一是生态文明制度体系的丰富延伸。实施生态环境分区管理是国际国内实践经验证明行之有效的通行做法。上世纪60年代开始，以欧盟和美国为代表的发达国家和地区陆续实施了一系列生态环境分区管理政策。我国从上世纪80年代开始，也陆续建立了生态、水、大气等单要素分区分类的管理体系，2017年以来，我国从4个地级市开始试点以“三线一单”为基础的多环境要素综合集成的生态环境分区管控，2021年全国省市两级生态环境分区管控方案全面完成发布实施，全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的差异化生态环境分区管控体系初步建立，这是我国生态环境管理的制度的重大实践创新。

二是国土空间治理体系的重要组成。我国生态系统复杂多样，生态环境空间异质性明显，针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。实施分区管控就是要根据区域差异化特征，将生态环境保护要求空间化、系统化、信息化，推动生态环境源头预防关口前移，变被动应对为主动管理，实现从局部微观管理到全域覆盖的精细管控转变，提升生态环境管理的系统性和全面性，协同优化国土空间开发保护格局，厚植美丽中国建设的绿色底色。

三是生态环境治理体系和治理能力现代化的具体举措。生态环境治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。实施生态环境分区管控，把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境要求落实到生态环境管控单元，制定生态环境准入清单，实现精准施策、科学治污、依法管理，显著提高生态环境精细化差异化管理水平。

坚持问题导向、差异化管控是主要考量

新京报零碳研究院：你作为《意见》起草组成员，你们在《意见》起草过程中的主要考量有哪些？

于雷：《意见》起草主要有以下几方面考虑：

一是坚持立足发展、服务大局。始终坚持稳中求进工作总基调，构建生态环境分区管控体系，支撑优化重大生产力合理布局，保障国家和地方重大战略实施，服务重大项目快速落地，推动高质量发展。

二是坚持问题导向、差异化管控。立足区域性、战略性突出生态环境问题，聚焦生态保护和污染治理，建立从问题识别到解决方案的生态环境分区管控策略，因地制宜、科学分区，制定分区域差异化管控措施。

三是坚持依法依规、守牢底线。将依法依规作为生态环境分区管控的刚性要求，把该保护的区域科学地划出来，守牢自然生态安全边界，把发展与保护矛盾突出的区域识别出来，守住生态环境质量底线。

四是坚持衔接联动、可行落地。加强与主体功能区战略、国土空间规划、市场准入负面清单等相关制度，以及环境要素管理要求的衔接联动，压实地方党委和政府的主体责任，明确部门职责分工，构建上下联动、各司其职、齐抓共管的良好格局。

“三线”管住空间、“一单”规范发展

新京报零碳研究院：《意见》中提到的“生态优先，绿色发展”原则，具体在生态环境保护工作中如何体现和实施？

于雷：“生态优先，绿色发展”是贯穿整个生态环境保护工作的重要理念，也是生态环境分区管控工作坚持的基本原则之一。

从单元划定层面，生态环境分区管控完整利用生态保护红线成果，叠加红线以外法律法规明确要求保护的其他生态功能重要区域，如饮用水水源保护区、重要湿地等划定为优先保护单元。将环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏突出、环境风险高的区域划出来，形成重点管控单元，将优先保护单元和重点管控单元以外的其他区域划定为一般管控单元。

从管控要求层面，针对生态环境优先保护单元加强生态系统保护和功能维护，针对生态环境重点管控单元强化污染物排放管控和环境风险防控，其他区域保持生态环境质量基本稳定，通过对三类生态环境管控单元实施差异化精准管控，实现优先保护单元更好保护、重点管控单元更好开发,夯实高质量发展的生态基础。

在实施应用层面，生态环境分区管控力求用“三线”管住空间、用“一单”规范发展，通过精准施策，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内。通过加强对生态环境分区管控在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等领域落地应用，为政府、相关部门、企业、公众等主体提供便捷的政策指引，为发展提供“绿色”支撑。

进一步提升准入清单的系统性、针对性、协调性

新京报零碳研究院：《意见》中提到的“全域覆盖、精准科学”的生态环境分区管控体系，将如何构建和完善？

于雷：全域覆盖方面，目前全国共划定4万余个生态环境管控单元，包括38000余个陆域生态环境管控单元，实现陆域全覆盖，以及2400余个近岸海域生态环境管控单元，未来要按照海洋环境保护法要求，进一步推动全部管辖海域范围生态环境分区管控方案划定，实现海域全覆盖。

精准科学方面，目前全国构建了31个省区市和新疆生产建设兵团、143个片区、382个地级行政区及4万多个单元四个层级的差异化管控体系，从管控污染物排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率等维度，明确不同空间尺度有针对性的准入管控要求，实现了国家宏观战略目标和管控政策的逐级分解和落地细化，未来要聚焦解决突出生态环境问题，进一步提升生态环境准入清单的系统性、针对性、协调性。

下一步，要聚焦技术、法规、监管、责任、应用、保障等方面，持续推动完善生态环境分区管控体系。一是完善技术标准，以技术指南总纲标准为牵引，推动建立生态环境分区管控“1+N”技术标准体系，提升制度规范性、科学性和系统性；二是强化法律支撑。推动将生态环境分区管控要求纳入国家和地方相关法律法规制修订，适时推动专项立法；三是加强监督管理。通过日常监管、跟踪评估、考核评价等方式，确保制度有效落实；四是压实各方责任。明确不同层级、不同部门在推动制度实施中的职责分工，形成“权责清晰、分工明确、约束有效”的责任架构；五是强化实施应用。基于研究和地方实践，形成面向现状与未来、适应不同区域特点、满足多用户需求的应用范式；六是建立保障机制，从科技支撑、能力建设、全民行动等方面，为制度实施提供全方位、多层次支撑保障。

新京报零碳研究院：生态环境部环境规划院后续将如何进一步推动制度落实和完善？

于雷：环境规划院历来高度重视生态环境分区管控研究工作，2016年以来，作为该项工作核心技术支撑单位，牵头支撑生态环境部出台“三线一单”编制技术指南、技术要求、指导意见等一系列重要管理和技术文件，推动全国省、市两级“三线一单”生态环境分区管控方案全面完成发布实施。

下一步，环境规划院将依托生态环境分区管控中心，同时发挥院内相关业务部门在分区管控领域的全要素研究优势，持续开展生态环境分区管控制度建设和落地实践研究，牵头支撑做好生态环境分区管控技术指南总纲标准制定，以及生态环境分区管控减污降碳协同、与国土空间规划衔接等试点研究工作，为推动完善生态环境分区管控体系、支撑美丽中国建设贡献专业力量。