“两会”深观察②|尹稚：“大城市带大农村”，成都城乡融合如何进一步破题

编者按：

从城乡统筹，再到城乡融合，成都始终在探索路上。今年成都市两会上，城乡融合发展成为热议话题，代表委员们纷纷就“如何提升乡村基础配套和服务体系”“如何吸引更多城市人才下乡”“城乡产业融合还有哪些‘新解法’”等建言献策。

2023年12月27日，中共成都市委十四届四次全会暨市委经济工作会议审议通过《中共成都市委关于加快推进超大城市城乡融合高质量发展的决定》。《决定》以推进规划融合联动、功能融合提质、产业融合共兴、人才融合互动、文化融合发展、创新融合赋能、治理融合聚力为重点，明确了加快推进超大城市城乡融合高质量发展的实施路径和具体举措。

以“融合”为关键词，成都城乡融合如何进一步“破题”？如何加快推进城乡融合高质量发展，走出一条符合超大城市转型发展需求的城乡融合发展新路？红星新闻邀请清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚，撰文分享他的观察和思考。

↑成都郫都区战旗村。

□作者 尹稚

城乡融合发展是现代化的重要标志。2023年中央经济工作会议最新强调，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。

农村地区面积占91%、农村常住人口占21%，成都是典型的大城市、大农村。如何实现“大城市带大农村”，让现代都市与大美乡村双向奔赴，成都的城乡融合之路备受瞩目。

新型城镇化的上半场，农民进城打工的问题得以解决，但城市各类生产力要素如何畅通无阻地回到乡村去？

抓牢县城的“驿站作用”

站在中国式现代化的角度，通过城乡融合实现城市与乡村共同推进的现代化进程，体现在人的融合、经济的融合、城乡人居环境的融合。随着现代化进程的加速，中国人口进入了高流动时代，同时也是城乡双栖的时代。

城市的经济系统极具现代化和体系化，有链有群，有各种现代企业的建构和组织方式，相对而言，乡村的经济体系不一定分得很清楚，如果想实现百业兴旺，就要与城市里体系化的现代产业形成密切的链接关系。在相关产业链条和产业集群上，承担专业化特色化的产业发展。同时城市也是科技的发源地，农村、农业的现代化要以城市为核心，形成科技驱动的辐射带动，从而汇集到乡村去。

当下，快速城市化进程已经进入尾段，预计到2035年，人口结构会发生变化，老龄化程度更高、流动能力更强、平均受教育年限等现代化程度更高。这期间，也是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。

新型城镇化的上半场，解决了农民进城打工的问题，创造了渠道、改善了待遇，进城更容易，但城市的各类生产力要素如何畅通无阻地回到乡村去？一个好的社会，一定是城乡双向流动的社会，包括农民能不能就近创业、城市人能不能回乡创业。解决城乡矛盾，要回到城乡关系本身。因而“双向流动”，在新型城镇化的下半场需要重点突破。

成都的城乡融合，提出以人口承载和需求满足为导向，探索在镇行政区划范围内以常住人口不超过10万人为单元编制“公共服务地图”。从人口规模看，这个尺度正好可以承上启下。居民点过小，配置很多公共服务设施可能造成浪费，后期也难以运营。

在城乡融合中，县城则可以起到双向流动中非常典型的“驿站作用”，保障足够的基本公共服务配套。农民离开乡村，适应城市生活、寻找非农化的就业岗位，多以县城为起点，成本也最低。其实返乡也一样，科创型人才、农村现代化需要的人才难以直接进入村一级聚集点，多会以县城来辐射乡村。所以，从乡到城，从城返乡，一来一往，县城都是重要的支撑型驿站。县城小而精、小而特、小而美，基本是未来的发展思路。

还有一部分人可能会走就近就地城市化的道路，这很考验县城的服务能力。如果能够就近形成跟乡村之间的15分钟生活圈或者半小时家园圈，也可以极大改进农村的生活质量和公共服务保障能力。如此提高建设水平，人口分布会更加均衡。

进一步解决“盆景与森林”问题

成都的农村地区面积占比91% ，农村常住人口占比21% ，是典型的大城市、大农村。漫长的历史中，成都平原都是千里沃土、天府粮仓，农业基础条件、灌溉条件好，经营成本相对低。长久以来，形成了灌区加林盘的独特人居系统。

不过要看到的是，成都周边县城、中心镇对旅游业的单一依赖较强，都奔着旅游去，同质化程度会相对较高。靠一业独兴来带动这么大面积的农村发展，难度就会很大。下一步需要考虑，如何有策划地对接现代产业，寻求县域乃至镇村的差异化发展，比如农业的深加工、加强特色农副产品的冷链运输、营销等。

或许和一些沿海城市相比，成都县域经济产业链不强的现象比较明显。成都平原因为农业基础比较好，非农产业，特别是以民营经济为主的非农产业，在县及县以下发育得不够，因而需要把大城市产业的多样化、发展路径的多元化带到乡村去，实现专业化和特色化。成都近年来涌现出的战旗村、明月村、铁牛村、五星村、竹艺村等一批先行示范村，经历过不同阶段的发展，就具备特色相对鲜明的产业基础。把传统产业通过设计要素的引进、新型营销网络建构方式的引进，从城市找人才、市场资源，继而升级成现代产业，跟城市生活对接，以创造更大的市场，可以形成相对稳定、特色化、带有网红特征的产业格局。

↑崇州市道明镇竹艺村。图据四川日报

接下来还可以进行更多渠道的尝试，包括把城市下乡的人留住，比如进一步盘活村里的闲置资产，为城市人群提供稳定的工作空间、居住空间。人的进入与融合，将为乡村带来可持续的发展动力。随着一些先锋人物的进入，会带动更多城市资源落脚，资源汇集能力和市场融入能力的提升，将形成发展的正向循环。

在明星村的基础上，又如何进一步解决“盆景与森林”的问题？过去一个时期，一些地方推进产业进园区，一定程度造成镇域经济的“小、弱”，但不能说当时进园区进错了，那时环境负效应较大的工业一度是我国工业的核心主力，进园区后有了一定规模，本就可以对产生的污染物集中处理。此外，现代化企业管理制度跟规模化有直接关系，只有规模化才能够提高生产效率，这也是进园区的动力。

现在，我国加工和制造的产品大有不同，清洁生产水平、清洁工艺水平得到极大提升，一部分加工型的工业和大量带有研发背景的非农产业，得以有条件进行分散化布局，从而使居住与就业之间可以有更近的距离。

成都目前推动成渝地区双城经济圈建设，推进城乡基础设施、公共服务、民生保障和基层治理，以此为契机，可以给予一些中小型产业、灵活的柔性制造产业更多选点布局的机会。在市场驱动下，它们自然会往成本更低、环境更好的地方流动。

让产业溢出遵循市场规律

乡村是巨大的消费市场、要素市场，推进城乡融合高质量发展也是城市拓展发展空间的需要，对于成都这样的超大城市，本身就具有重要意义。

“一城独大”是几乎全世界超特大城市都曾走过的道路，发展到一定程度出现的“大城市病”，主要是密度过高造成。为了寻求效率跟舒适的平衡，城市会走向区域协同的道路，遵循市场规律的产业溢出规则。

产业在哪里发展，是基于物业成本和交通成本这两项最主要成本的综合性选择。在实力范围内，做到逐渐统一标准化，同一质量扩散，随着支撑能力、基础设施能力和公共服务能力的扩张，主城区优先溢出的肯定是制造业，它们会给第二、三圈层更多发展机会。第一圈层密度高，需要在主城以外寻找新的更优质、成本更低的发展空间，这是根本性动力。第二圈层距离近，即便不刻意推动，也会自然填满。第三圈层相对距离远，需要规划和政府引导，在资源配置上，可以引导更多市场去到合适的地方。

成都推进“一三圈层区域结对联动发展”，作为实施区域协同发展的创新之举。当政府引导市场主动，形成联动对接达到互补，中心城区外溢的产业得到性价比更好的发展机会，城市外圈层也有了新的产业发展可能和财富积累可能。由产业当先锋，接下来教育资源、公共服务资源等由人才迁移扩散带来的其他资源，也会跟着流动。这种联动，绝不仅仅是简单地解决经济动能问题，经济的融合带来的是人口的融合，以及这些地区人口结构的变化。

值得一提的是，在发展乡村的过程中，一些村民心中“发展经济主要靠组织”的观念可能比较突出。如何激活人口要素，最大程度发挥乡村人口的主动性、积极性，可以从“鲶鱼效应”中找思路。

外来资源注入后，有一些人能够脱颖而出，超越当地的创业能力，以及当地平均收入水平，那就会有人模仿、跟进。激活人口要素，在改造传统社会的过程中，需要出现高于当地文化水平技能水平的人，起到示范作用。

以我们考察的经验为例，拥有较好旅游资源的地方，一个专注民宿发展的小团队进入改造了一户民宿，将标准和价格拉高，很快就有其他农户模仿。当小团队持续改造民宿保持试点优势，又会带动一批人跟上台阶，改善服务、餐饮、风格特色等，这就是示范的力量。

需要指出的是，社会结构的改变不会一蹴而就。通常从外部资源介入到一个村的面貌变化，做到百分之八九十的人能形成共识，通常要花5~10年。真正让传统社会改变的是，注入现代思想、现代技能、现代知识以及带着他们融入现代的社会网络和经济网络，建立起现代的环境意识、卫生意识、公共健康意识等。而这，需要耐心和定力。

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