工信部“破障”：如何拔除网络藩篱？

“抖音终于可以直接分享到微信了。”“分享淘宝也不用发口令了。”

9月9日以来，一张关于工业和信息化部（下称：工信部）信息通信管理局（下称：信管局）于当日下午召开“屏蔽网址行政指导会”的截图在行业中风传，截图中显示信管局要求各互联网按照三条标准解除屏蔽，否则将采取相应的三条执法措施。

一石激起千层浪。不少网友表示，平台间去掉屏蔽，自己再也不用发送各种口令才能分享链接。打破互联网巨头间的“藩篱”也成为社会各界关注的焦点。

9月13日，工信部新闻发言人、信管局局长赵志国在国务院新闻办例行发布会上回应称，屏蔽网址链接是七月启动的互联网行业专项整治行动重点整治问题之一。当前正在按照专项行动的方案安排，指导相关互联网企业开展自查整改。从赵志国的发言中可以看出两点要求：“互联互通”已经成为互联网行业高质量发展的必然选择，保证用户的“畅通安全”使用则是“互联互通”中的努力方向。

赵志国也提及了专项行动中遇到的挑战，“自查整改中，我们了解到，部分互联网企业对屏蔽网址链接问题的认识与专项行动要求还有一定的差距。”他要求企业按照整改要求，务实推进屏蔽网址链接等不同类型的问题分步骤、分阶段解决。

随后，腾讯、阿里、字节跳动、百度均对上述政策表示支持和拥护。但各自也突出了不同站位，比如腾讯重点强调“分步骤、分阶段实施”，字节跳动则呼吁其他平台“不找借口，明确时间表，积极落实”，百度则表示自己一贯“坚持和呼吁开源开发，互联互通”。

互联网建立之初，企业都本着互联互通的要义进行布局。但随着商业触角不断延伸，巨头企业构建起纵横交错的生态系统，并在多个垂直领域筑起属于自己的“秘密花园”，中外互联网生态都开始呈现集中趋势。

全球的监管领域都在关注这一话题，我国是否打破巨头的“秘密花园”，尤其值得关注。新京报贝壳财经记者就此采访大成律所竞争与反垄断业务中国区联合负责人、高级合伙人邓志松，中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林，《比较》杂志研究主管陈永伟，以及多位不愿透露姓名的互联网企业中高层，解读我国“互联互通”应该遵循哪些实施细则？在横向和纵向产业链上对企业产生哪些影响？并学习吸收国外可供借鉴的案例。

“屏蔽”早已有之

打破“秘密花园”影响几何？

“无正当理由限制网址链接的识别、解析、正常访问，影响了用户体验，也损害了用户权益，扰乱了市场秩序。用户对这方面反映强烈，我们收到的举报、投诉也比较多。”工信部信管局局长赵志国在谈到推动“互联互通”的原因时这样描述。

随着商业触角不断延伸，企业构建起纵横交错的生态系统，并在多个垂直领域筑起属于自己的“秘密花园”，彼此屏蔽的情况时有发生。

最早引起普遍关注的是“3Q大战”。2010年9月27日，360发布了其新开发的“隐私保护器”，专门搜集QQ软件是否侵犯用户隐私。随后，QQ立即指出360浏览器涉嫌借黄色网站推广。2010年11月3日，腾讯宣布在装有360软件的电脑上停止运行QQ软件，用户必须卸载360软件才可登录QQ，强迫用户“二选一”。为了各自的利益，从2010年到2014年，两家公司上演了一系列互联网之战，并走上了诉讼之路。

2019年年中，家电企业格兰仕的一封公开信揭开了电商领域“二选一”的秘密。其在公开信中称，自当年5月28日格兰仕拜访拼多多以来，格兰仕在天猫平台的搜索端陆续出现异常，导致正常销售遭遇严重影响。发现异常后，格兰仕通过各种方式与天猫沟通，但异常问题至今尚未得到解决。格兰仕希望引起天猫高层的足够重视。

2020年8月，用户抱怨美团外卖无法使用支付宝而引起舆论关注。彼时美团CEO王兴发文称，“淘宝为什么还不支持微信支付”。随后，饿了么官微甩出一张饿了么平台可用微信支付的截图作回应。

2021年2月，抖音向北京知识产权法院提交诉状，起诉腾讯滥用市场支配地位，限制微信和QQ用户分享抖音内容，并索赔9000万。

微信则辩称，抖音非法获取微信社交关系链以及诱导分享。后抖音又以侵犯名誉权向深圳市南山区法院进行起诉。

目光转至国外，美国联邦委员会（FTC）曾指控Facebook对第三方软件开发商设限，阻碍他们与Facebook平台互联，还切断API访问来削弱竞争对手在社交网络服务、移动通讯和其他社交领域的潜在威胁。

2021年6月28日，美国地方法院驳回FTC的起诉，认为依据现有反垄断法，Facebook没有义务帮助竞争对手。

目前行业内不少观点认为，开放互联互通后，会对腾讯系造成较大影响，而字节跳动和阿里的短视频和电商将因此受益。

一位腾讯系公司中层对贝壳财经记者表示，“壁垒放开对大家肯定都是有益的，在充分竞争的环境下，内容质量和功能设置更完善的社区，长期能形成虹吸效应。但对一些流量高但功能不完善的产品则存在影响，流量会被分走。”

另一位头部互联网企业高管表示确实应该开放（互联互通），但在他看来，开放互联互通后，如何判定诱导转发、有害链接等是个难点，平台企业的评判可能存在不公正的嫌疑，但国家目前也没有相应的界定机构。

中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林担心会因此影响中小企业的发展。“市场担忧的是这种便利性强化平台企业的竞争优势，导致中小企业无法建设类似的业务模式，从而使得平台企业市场份额过大，影响中小企业和竞争对手的发展。举个例子，就是淘宝购物可以用微信支付，这让消费者便利性增加，权益保护更加完善，但是对于其他支付工具和企业来说，其未来使用频率会进一步下降。”盘和林告诉贝壳财经记者。

大成律所竞争与反垄断业务中国区联合负责人、高级合伙人邓志松认为互联互通的利弊，应该从上下游和横纵向两个角度来判断。

“互联互通的适用既可能体现在上下游的经营者之间（例如底层操作系统和应用软件），还可能体现在横向的经营者之间（例如两家社交媒体平台）。底层操作系统对于上层应用可能扮演着基础设施的角色，并且应用与操作系统之间并没有直接的竞争关系，互联互通并不会对系统层的竞争优势造成太大的削弱。而如果给横向的竞争者之间也加以互联互通的义务，则应用之间的可替代性可能会大幅提高，一方应用通过投入成本、进行创新而取得的竞争性权益可能会被不当削弱，市场竞争秩序也会受到影响。”邓志松对贝壳财经记者分析称。

他进一步建议，如果要求横向经营者之间也进行互联互通，需要基于个案分析，谨慎适用这一制度。同时，在推行互联互通时，应当审慎考虑如何确定补偿费率，尽量保证经营者之间可以通过平等的商业谈判确定合作方式和内容。

《比较》杂志研究主管陈永伟曾发表多篇专栏论述“互联互通”。他认为企业不愿进行“互联互通”更多源于“囚徒困境”。“当然会带来更多的商业机会。事实上，很多企业之间并没有直接的竞争关系，互通是能够带来更大的商业利益的。彼此不连通更大原因是由于一种‘囚徒困境’，认为自己搞点儿小动作肯定能有更大的利益。但如果大家都这么做，最后就会协调失灵，彼此不连通，大家都受损。”

无明确法律定义

“互操作”“数据”成落地关键

不久前在阿里巴巴财报分析师会议上，董事会主席兼首席执行官张勇表示：“我们注意到，最近工信部启动了互联网行业专项整治行动，其中重点整治问题包括恶意屏蔽网址链接和干扰其他企业产品或服务运行等问题。我们觉得非常必要。我们将按照政府要求，与其他平台一起面向未来，相向而行。”

腾讯公司执行董事、总裁刘炽平在二季报分析师提问时回应，腾讯生态系统的首要任务实际上是帮助小公司、中小企业、品牌和商家取得成功。腾讯的生态系统从根本上是开放的。腾讯一直坚持这一原则，建立了很多不同的工具，制定很多指导方针和操作规则来支持这一愿景。现在，当平台真正与平台交互时，就会出现不同的问题，它变得更加复杂。比如用户会不会被消费，特别是在其他资源丰富的平台可以提供补贴的情况下。还有如何处理假冒和盗版？如何处理完全不同的商业政策？

目前业界最关注的是互联互通如何落地。工信部信管局局长赵志国在谈及落实“互联互通”的后续安排时，提出了三点：一是加强行政指导，对整改不到位的企业督促落实；二是加强监督检查，通过多种方式确保问题整改到位；三是对整改不彻底的企业，处罚一批典型违规企业。

大成律所竞争与反垄断业务中国区联合负责人、高级合伙人邓志松，中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林均对贝壳财经记者表示，“互联互通”的含义和范围并不明确，尚无法律规定或者司法判例予以确定。从目的和效果而言，互联互通是平台企业之间互开方便之门、互相提供资源、互换流量、互搭便车，同时消费者也会得到便利。

但受访者提示，“互联互通”可以借鉴反不正当竞争的相关概念。“在我国现有规定中，‘互联互通’可以借鉴的概念有‘互操作性’和‘开放基础设施’。例如《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》将承诺‘不降低互操作性水平’和‘开放网络、数据或者平台等基础设施’作为经营者集中的救济措施。但是，在经营者集中案件中采取这些救济措施是需要个案分析的，并不能普遍适用于平台企业。总体而言，我国还没有法律明确规定什么是互联互通、在什么条件下互联互通，这是有待研究的问题。”邓志松对贝壳财经记者分析称。

陈永伟曾发表多篇专栏论述“互联互通”。在他看来，“互联互通”中比较关键的要素是“互操作”和“数据可携带”。

互操作是指在一个应用内，能否允许其他应用功能的调用，并与它共同协作完成任务。比如淘宝能不能接入微信，就是互操作的问题。“数据可携带”需要考虑的则是用户在转换使用的平台时，能不能带走与自己相关的数据。

比如一个商户从淘宝转去微信做生意，能不能把自己的用户购买记录、评价，这些信息都带过去。但这两个概念在界定时分歧也比较大。

在立法上，近期欧美的竞争立法中出现了一些与“互联互通”相关的规定，例如欧盟《数字市场法》草案规定，某些大型在线平台有义务保证其竞争者能以同样的条件接入其操作系统、软硬件功能并具有“互操作性”。美国的《ACCESS法案》也对大型平台提出了“互操作性”和“数据可携性”的要求。欧美在这些立法中体现出了事前监管的理念，以及明确大型平台的范围和义务。但是，这些立法尚在探索阶段，最后能否落地仍然存在疑问。

多数受访企业则向贝壳财经记者表示，希望能出台更加明确的实施细则。

原因有以下三点：其一，对于“互联互通”这一概念的内涵，仍缺乏法律法规上的明确规定，要将其作为一种法定义务施加于企业，还应进一步厘清概念的边界。

其二，“互联互通”涉及多方利益，就平台企业而言，平台建设以及相关数据的收集和加工、处理都需要企业投入大量成本，强制企业执行，可能挫伤企业创新积极性。

最后，“互联互通”在实操上存在较多难题，例如《个人信息保护法》还未实施，但其规定个人信息处理者向第三方提供个人信息须取得个人的单独同意，这一点要如何具体落实还有待实践的验证。

互联互通已成全球议题

我国如何借鉴？

开放的互联网曾在全球范围内成为共识，“透明性”、“禁止屏蔽”“禁止不当歧视”是开放互联网的核心三原则，以确保各个应用在面对互联网接入时得到平等对待。

但苹果和Facebook却率先做出错误的示范，只是二者结果却略显不同。

在游戏公司 Epic Games诉苹果垄断案中，Epic Games以“围墙花园（Walled Garden）”为喻，控诉苹果依靠封闭生态下的App Store垄断应用分发，并以30%的高抽成削弱潜在竞争对手。

9月14日，案件做出判决，法官表示Epic Games未能证明苹果是非法垄断企业或违反了反垄断法，反而认可了Apple 反告Epic 违约的部分。

不过，法官发布了一项永久禁令，要求苹果允许美国开发商引导用户使用苹果应用内购买系统外的支付方式，这也让苹果应用商店App Store的生财利器“苹果税”遭到重大打击，也就是说开发商可以提供自己的付费链接，绕过15%到30%的苹果税。

美国联邦委员会（FTC）曾指控Facebook对第三方软件开发商设限，阻碍他们与Facebook平台互联，还切断API访问来削弱竞争对手在社交网络服务、移动通讯和其他社交领域的潜在威胁。但今年6月28日，美国地方法院驳回FTC的起诉，法官认为依据现有反垄断法，Facebook没有义务帮助竞争对手。

国外也率先开启了对巨头“秘密花园”的拆除行为。

2020年12月，欧盟提出《数字市场法案》(Digital Markets Act)草案，提出“守门人”（gatekeeper）概念，维护公平、开放的数字市场。“守门人”的义务包括开放生态，赋予用户及其授权的第三方访问数据的权限并为访问提供便利，以及不能在技术上限制终端用户在不同App或服务间进行切换等等。

2021年6月，美国众议院司法委员会也通过六项法案，旨在加强反垄断执法和恢复在线竞争。

其中《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》（ACCESS法案）指出，在数字经济领域，一些市场具有很高的进入壁垒、转换成本等特征，使得消费者和企业通常被锁定在大型平台上，缺乏更多的选择权。

反过来，这也增加大型平台企业在相关市场的主导地位，阻碍了新入局者进入市场的可能。《法案》赋予消费者将数据从一家平台转移到另一家平台的权利，并要求主导平台与第三方平台间具有互操作性。

在陈永伟看来，欧盟的《数字市场法案》草案，以及美国的《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》（ACCESS法案）都对大平台的接入、互通提出了一些要求，但这些法案最终能不能通过，最终通过的法案会要求哪些平台承担义务、承担怎么样的义务，现在还有变数，条文本身的争议也很大。

所以，很难说对我国有现成的可供借鉴的经验。

在盘和林教授看来，理想的“互联互通”应该是公平的开放，且开放不能仅限于产品和服务，也要包括数据开放。当然，数据开放是指在保障数据安全的情况下，对第三方小型科技公司开放，防止大型平台企业利用数据优势相对于中小企业形成竞争优势，阻碍小企业发展。所以，平台经济企业互联互通，可以不是平台之间互联互通，而是首先向中小企业开放模式的互联互通，未来从公平性考虑，再转移到大平台，这更加理想。同时需要强调的是，互联互通不应该是两家企业之间，而是企业对于所有企业的公平开放。

邓志松律师则认为，理想中的平台经济互联互通，首先应当保护平台企业的“竞争性权益”，保证其前期建立数据资产的投入可以得到有效回报，保护企业进行创新和服务的积极性。其次，应当保护用户的个人信息权益。正如欧委会所指出的：“数据可携权的目的是方便个人管理数据，如果接收数据一方把它用作营销目的，那数据主体的权利和自由就得不到尊重”。最后，要落实互联互通，还应当解决实操上的问题，例如明确不同主体间的权责界限，确保有有效的技术支撑，以及明确补偿原则等。