孙兴铭：上海城市更新经验对青岛发展的启示

青岛市第四批赴上海现代服务业专业实训队队员

浦西三组 孙兴铭 浦西三组 曲遵 浦东三组 张琨

2021年全国两会的政府工作报告和《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实施城市更新行动”，将城市更新作为当前促进城市发展方式转变的重大国家战略。

上海是全国最早开展城市更新的超大型城市，经过多年的创新实践，城市更新取得了实质性发展，积累了上海新天地（旧里保护开发）、上生·新所（历史风貌区保护改造）、上海灵石中国电竞中心（工业用地改造）和长白228街坊（老旧小区改造）等大量成功案例，在全国有着广泛的影响力。江苏省城乡发展研究中心和《中国发展观察》等多家机构和媒体对上海城市更新进行了长期跟踪，系统总结了上海经验。其有效推进的主要机理和典型经验主要表现在五个方面：

一是立足城市发展现状与目标愿景，确立“城市有机更新”发展战略。2015年，上海市印发《上海市城市更新实施办法》，实施城市更新发展战略。相比传统的旧城改造，新时期上海城市有机更新更加关注空间重构与社区激活、生活方式和公共空间品质、功能复合与空间活力、历史传承与魅力塑造、公众参与和社会治理、低影响与微治理，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力。

二是把城市更新纳入城市总体规划。将推动城市更新写入《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，在上海市域范围内实行城乡统一规划管理，做到一本规划、一张蓝图覆盖全域。根据市域内不同地区功能定位和资源环境条件，提升主城区功能等级，完善新城综合功能，促进新市镇协调发展，逐步形成“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的空间结构和“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡体系。

三是构建全生命周期管理的政策框架。上海市成立城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。遵循“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”的原则，实行“区域评估、实施计划和全生命周期管理”相结合的管理制度，将城市更新项目功能、改造方式、建设计划、运营管理、物业持有、持有年限和节能环保等要求纳入城市更新工作全生命周期管理体系。

四是启动实施“1+4+12+X”行动体系。在城市更新实施办法颁布后，上海启动实施了“1+4+12+X”的城市行动体系：即1项城市设计挑战赛；共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络4大行动计划；围绕行动计划展开的12项确定试点项目和若干项（X项）可增补试点项目。

五是建立了多方协同与多元共建的更新模式。上海市在坚持政府主导的前提前，出台以产业发展为导向的优惠土地收储及出让方式，吸引行业龙头企业带动中小企业特别是科技创新型企业以多种方式参与城市更新项目；鼓励金融机构创新金融产品，通过构建融资平台、提供贷款、建立担保机制等方式参与城市更新项目，有效解决了资金平衡难题、建立了利益平衡机制和推动了产城有机融合。同时，上海市在城市更新中，动员居民群众参与项目评估、计划确定、推进。

当前，青岛正处于城市更新发展的起步阶段阶段和城市新一轮发展谋划蓝图的关键时刻，要实现“搞活一座城”、建设现代化国际大都市的历史使命，应该在“十四五”时期积极借鉴上海发展经验，加快青岛城市更新发展：

一是从站位和高度看，应进一步提升城市更新的战略定位。把城市更新与城市发展的战略目标紧密结合，将城市有机更新与我市打造全球海洋中心城市、国际门户枢纽城市、国际化创新型城市、宜居宜业品质湾区城市和建成开放、现代、活力、时尚的国际大都市有机融合，实现城市布局更科学、功能更强、产业更优、品质更高，以城市更新推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理。

二是从实施内容和路径看，应更加注重分类指导和具体实施。2021年我市印发的《关于推进城市更新工作的意见》，将我市城市更新分为建成区内历史城区、老旧小区、旧工业区、城中村等4类并提出分类采取差异化更新策略。但是，与上海的“1+4+12+X”模式、深圳“拆除重建类城市更新”22条、天津的“三大类九小类”相比，城市更新实施方式和策略宏观性较强，总体目标的实施路径不够具体。因此，我市应当依托推进意见，尽快配发城市更新的配套政策和实施细则，系统构建由实施意见、工作方案、配套政策文件组成的“1+1+N”政策框架，制定城市更新短期、中期和远期规划，通过城市更新完善生活功能、补齐公共设施短板，完善产业功能、推动产业转型升级，完善人文功能、积淀文化元素魅力。

三是从发展速度和效能看，应鼓励制度创新和建立弹性机制。从全国范围来看，上海从2015年就全面启动了城市更新，北京、深圳、成都等城市紧随其后，这些城市已经基本完成一轮更新并取得了显著成效。青岛实施城市更新相对较晚，而就目前我市城市更新意见来看，借鉴有余，创新不足，甚至有部分政策尚未到达先进城市的实施水准。我市城市更新工作要弥补时差、后发先至，既要根据青岛实际对其他城市制度兼容、取长，又要对自身政策鼓励创新，更加包容和有弹性。如应当建立科学、精准的政府调控体系，将大部分城市更新项目审批职权由市级规划和自然资源部门下放至各区；探索建立“区级—片区级—更新单元”三级管控体系，在区级和重点片区、更新单元制定更新统筹规划，与城市总体规划及更新专项规划等上位规划衔接等。

四是从实施资金和主体看，应进一步创新市场化投融资机制。在现有以政府为主体，设立专项资金用于各类城市更新建设的基础上，一方面要充分发挥国有企业在城市更新等新城建中的引领作用，鼓励行业龙头企业带动中小企业特别是科技创新型企业以多种方式参与新城建；另一方面要鼓励金融机构创新金融产品、改善金融服务，通过构建融资平台、提供贷款、建立担保机制等方式参与城市更新项目。

五是从发展方向和趋势看，应加快建设富有活力的创新城市。既要依托城市更新进一步推动产城融合发展，推进产业园区和创新创业转向社区化，完善教育、医疗、居住、文化、休闲等公共服务，为科技成果孵化转化提供一站式、多元化、全链条的服务；还要积极推动智慧城市建设，将新一代信息技术与城市更新需求深度融合，建立城市智能治理体系和应急管理体系，提供全面智能化应用服务。

六是从实施过程和目的来看，应鼓励公众广泛参与。在推进城市更新过程中，要注重倾听民声、汇集民智、凝聚民心，构建“共建共治共享”社会治理格局。尤其是老旧小区和城中村改造等与人民密切相关的城市更新项目中，应进一步激发居民的自治意识，发挥自下而上的巨大作用，从简单的“住有所居”向更高层的“安居宜居”转变，实施“有温度、可持续、高品质”的更新改造。