中国通史 中国文化史（六）官制（3）

藩属之地，历代都不设官治理其民，而只设官监督其酋长，清朝还是如
此的。奉天、吉林、黑龙江三省，清朝称为发祥之地。其实真属于满洲部落
的，不过兴京一隅。此外奉天全省，即前代的辽东西，本系中国之地。吉黑
两省，亦是分属许多部落的，并非满洲所有。此等人民，尚在部落时代，自
不能治以郡县制度。清朝又立意封锁东三省，不许汉人移殖。所以其治理之
法，不但不能进步，而反有趋于退步之势。奉天一省，只有奉天和锦州两府，
其余均治以将军，副都统等军职。蒙古，新疆，西藏亦都治以驻防之官。这
个固然历代都是如此，然清朝适当西力东侵之时，就要情见势绌了。末年回
乱平后，改新疆为行省。日俄战后，改东三省为行省。蒙古，西藏，亦图改
省，而未能成功。藩属之地，骤图改省，是不易办到的。不但该地方的人民，
感觉不安。即使徼幸成功，亦不易得治理其地的人才。蒙藏的情形，和新疆，
东三省是不同的。东三省汉人已占多数，新疆汉人亦较多，蒙藏则异于是。
自清末至民国初年，最好是中央操外交，军事，交通，币制之权，余则听其
自治。清季既不审外藩情势和内地的不同，操之过急，以致激而生变。民国
初年，又不能改弦易辙，许其自治，以生其回面内向之心，杜绝强邻的觊觎。
因循既久，收拾愈难，这真是贾生所说，可为痛哭、流涕、长太息的了。

       以上是中国的旧官制，中西交通以来，自然不能没有变动。其首先设立
的，是总理各国事务衙门。实因咸丰八年，中英《天津条约》规定要就大学
士、尚书中简定一员，和英国使臣接洽而起，不过迫于无可如何，并非有意
改革。内乱平后，意欲振兴海军，乃设立海军衙门。后来却将其经费，移以
修理颐和园，于是中日战后，海军衙门反而裁撤了。庚子以后，又因条约，
改总理衙门为外务部，班列六部之前。其时举办新政，随事设立了许多部处。
立宪议起，改革旧官制，增设新机关，共成外务、吏、民政、新设的巡警部
改。度支、户部改。新设的财政处，税务处并入。礼、太常，光禄，鸿胪三
寺并入。学、新设的学务处改，国子监并入。陆军、兵部改，太仆寺和新设
的练兵处并入。农工商、工部改，新设的商部并入。邮传、理藩、理藩院改。
法刑部改。十一部，除外务部有管理事务大臣，会办大臣各一人外，余均设
尚书一人，侍郎二人，不分满汉。都察院亦改设都御史一人，副都御史二人。
前此左都御史，满汉各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但为督抚
兼衔。大理寺改为院，以司最高审判。宣统二年，立责任内阁。设总协理大
臣。裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部，其事务并入内阁。而增设海军
部及军谘府。今之参谋部。改尚书为大臣，与总协理负连带责任。外官则仍
以督抚为长官。于其下设布政、提法、按察司改。提学、盐运、交涉五司，
劝业、巡警二道，而裁分巡，分守道。此等制度，行之为日甚浅，初无功过
可言。若从理论上评论：内官增设新官，将旧官删除归并，在行政系统上，
自然较为分明，于事实亦较适切。若论外官，则清末之所以尾大不掉，行政
粗疏，其症结实在于省制。当时论者，亦多加以攻击。然竟未能改革，相沿
以迄于今，这一点不改革，就全部官制，都没有更新的精神了。

       民国成立，《临时政府组织大纲》定行政分五部，为外交、内务、财政、
军务、交通。这是根据理论规定的，后修改此条。设陆军、海军、外交、司
法、财政、内务、教育、实业、交通九部。其时采美国制，不设总理。孙文
逊位后，袁世凯就职北京，《临时政府组织大纲》改为《临时约法》，设总
理，分实业为农林、工商两部。三年，袁世凯召开约法会议修改《临时约法》
为《中华民国约法》。即所谓《新约法》。复废总理，设国务卿。并农林、
工商两部为农商部。袁世凯死后，黎元洪为总统，复设总理。外官：民军起
义时，掌握一省军权的称都督。管理民政的称民政长。废司、道、府、直隶
州、厅及散州，厅的名称，但存县。袁世凯改都督为将军，民政长为巡按使。
于其下设道尹。护国军起，掌军权的人，复称都督。黎元洪为总统，改将军、
都督都称督军，巡按使称省长。其兼握几省兵权，或所管之地，跨及数省的，
则称巡阅使。裁兵议起，又改称督理或督办军务善后事宜，然其尾大不掉如
故。国民党秉政，在训政时期内，以党代人民行使政权，而以国民政府行使
治权。其根本精神，和历代的官制，大不相同，其事又当别论。

       无官之名，而许多行政事务，实在倚以办理的为吏。凡行政，必须依照
一定的手续。因此职司行政的人，必须有一定的技术。这种技术，高级官员
往往不甚娴习，甚或不能彻底通晓，非有受过教育，经过实习的专门人员以
辅助之不可。此等责任，从前即落在胥吏肩上。所以行政之权，亦有一部分
操于其手。失去了他，事情即将无从进行的。吏之弊，在于只知照例。照例
就是依旧，于是凡事都无革新的精神。照例的意思，在于但求无过，于是凡
事都只重形式，而不问实际。甚至利用其专门智识以舞弊。所以历来论政的
人，无不深恶痛绝于吏，尤以前清时代为甚，然其论亦有所蔽。因为非常之
事，固然紧要，寻常政务，实更为紧要而不可一日停滞。专重形式，诚然不
好，然设形式上的统一不能保持，政治必将大乱。此前清末年，所以诏裁胥
吏，而卒不能行。其实从前所谓吏，即现在所谓公务员，其职实极重要。而
其人亦实不能缺。从前制度的不善，在于（一）视其人太低，于是其人不思
进取，亦不求名誉，而惟利是图。（二）又其人太无学识，所以只能办极呆
板的事。公务员固以技术为要，然学识亦不可全无，必有相当的学识，然后
对于所行之政，能彀通知其原理，不至因过于呆板而反失原意。又行政的人，
能通知政治的原理，则成法的缺点，必能被其发见。于立法的裨益，实非浅
鲜。昔时之胥吏，是断不足以语此的。（三）其尤大的，则在于无任用之法，
听其私相传授，交结把持。自民国以来，因为政治之革新，法律的亟变，已
非复旧时的胥吏所能通晓，所以其人渐归自然淘汰，然现在公务员的任用、
考核，亦尚未尽合法，这是行政的基础部分，断不可不力求改良的。

       古代官职的大小，是以朝位和命数来决定的。所谓命数，就是车服之类
的殊异。古人所以看得此等区别，甚为严重。然因封建制度的破坏，此等区
别，终于不能维持了。朝位和俸禄的多少，虽可分别高低，终嫌其不甚明显。
于是有官品之别。官品起于南北朝以来。南朝陈分九品。北朝魏则九品之中，
复分正从；四品以下，且有上中下阶；较为复杂。宋以后乃专以九品分正从。
官品之外，封爵仍在。又有勋官、散官等，以处闲散无事的官员。此等乃国
家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。

       官俸，历代虽厚薄不同，而要以近代之薄为最甚。古代大夫以上，各有
封地。家之贫富，视其封地之大小、善恶，与官职的高下无关。无封地的，
给之禄以代耕，是即所谓官俸。古代官俸，多用谷物，货币盛行以后，则钱
谷并给。又有实物之给，又有给以公田的。明初尚有此制，不知何时废坠，
专以银为官俸。而银价折合甚高。清朝又沿袭其制。于是官吏多苦贫穷。内
官如部曹等，靠印结等费以自活，外官则靠火耗及陋规。上级官不亲民的，
则诛求于下属。京官又靠外官的馈赠，总而言之，都是非法。然以近代官俸
之薄，非此断无以自给的。而有等机关，收取此等非法的款项，实亦以其一
部分支给行政费用，并非全入私囊。所以官俸的问题，极为复杂。清世宗时，
曾因官俸之薄，加给养廉银，然仍不足支持。现代的官俸，较之清代，已稍
觉其厚。然究尚失之于薄。而下级的公务员尤甚。又司法界的俸禄，较之行
政界，不免相形见绌。这亦是亟须加以注意的。