空间规划词典034：“土地利用年度计划”

国土空间规划编制下的土地利用年度计划

空间规划类术语 | “土地利用年度计划”

词条解释

土地利用年度计划：根据2016年修订的《土地利用年度计划管理办法》（下称《管理办法》）第2条的规定：“土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

其中，新增建设用地量包括建设占用农用地和未利用地。城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，依照本办法的规定纳入土地利用年度计划管理。”

一、土地利用年度计划的作用是什么

土地利用年度计划在加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，节约集约用地，合理控制建设用地总量等方面发挥着重要的作用。

二、土地利用年度计划的实现方式有哪些

土地利用年度计划主要通过各项“指标”来实现，根据《管理办法》第4条的规定，这些“指标”主要包括：

（一）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。

（二）土地整治补充耕地计划指标。

（三）耕地保有量计划指标。

（四）城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。

同时该条还规定“各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。”[1]

三、土地利用年度计划的编制及“指标”的确定

根据2019年《土地管理法》第23条的规定：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”[2]根据该法第20条的规定，土地利用总体规划实行分级审批，那么根据法律规定土地利用年度计划的审批也遵循同样的原则。

四、2019年《土地管理法》对土地利用年度计划的新规定及影响

一是土地利用年度计划的内容更丰富。

《土地管理法》第23条明确规定了土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。而在此之前的土地利用年度计划的指标中主要包括新增建设用地、土地整治补充耕地、耕地保有量的方面。这样的变化意味着，未来在编制土地利用年度计划时，需要统筹考量集体经营性建设用地的指标问题，凸显了打破城乡土地二元结构的发展趋势。

这样统一计划并供给集体经营性建设用地指标的做法，一方面能从根源上调控集体经营性建设用地的数量，避免出现因新法允许集体经营性建设用地入市而导致大量集体土地流入市场引起的土地市场混乱现象；另一方面也要注意合理安排城乡用地计划指标，将年度新增建设用地计划的一定比例用于支持新型农业经营主体建设，保障农业转移人口落户城镇产生的建设用地需求。[3]

二是土地利用年度计划的编制要求更严格。

根据2019年《土地管理法》第45条的相关规定，涉及“由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的”和“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”这两类需要征收土地的建设活动，在土地利用年度计划编制新增建设用地指标时，要依法纳入国民经济和社会发展年度计划。

这样的规定加强了土地利用年度计划与国民经济和社会发展年度计划的关系，但是我们也要注意到上述规定如何具体操作和实施还没有明确的规定和依据，这实际问题主要包括两个方面：

一方面是如何处理二者间存在的时间差问题，一般情况下，土地利用年度计划是在每年的8月公布，而国民经济和社会发展年度计划在每年的3月公布，早于土地利用年度计划公布，如何实现二者的有效衔接和联系是必须要处理的问题；

另一方面是在实施层面，特别是如何保证其在市级等地方层面的有效实施，在审批程序上来讲，土地利用年度计划和国民经济与社会发展计划都是经过全国人民代表大会审议后自上而下地下达执行，这样的结果是在国家层面二者的衔接会比较容易实现，但是到了地方，如何切实落实自上而下传达的指标，加强地方衔接是必须面临的现实问题。

三是土地利用年度计划的相关审批程序有所简化。

这一点主要体现在农用地转为建设用地的审批程序和土地征收的审批程序两个方面。

——就前者而言，按照修改前的《土地管理法》规定“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转用时须由国务院批准”，而修改后的《土地管理法》只规定“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”。同时该法第44条第三款、第四款还规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”其中的“授权”二字为将来进一步下放审批权留下了空间。

——就土地征收审批方面，按照修改前的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准的情况还需要报国务院备案，而修改后的《土地管理法》取消了这样的规定。2020年3月国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》），明确将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。《决定》的内容细化了《土地管理法》相关条款的规定。

前述变化使得农用地转用审批和土地征收制度更加完善，在合理划分央地土地审批权限的基础之上，改变了过去审批层级高、程序复杂、时间漫长等弊端，进一步提高了审批的效率。

小结:

当前我国土地制度正处在深化变革的阶段，主要体现在下放用地审批权、优化土地资源在区域、城乡间的配置、贯彻土地管理制度“放管服”改革等诸多方面。而土地利用年度计划和相关指标的确定是实现土地制度变革的把手之一，土地利用年度计划是根据土地利用总体规划、土地利用变更调查以及国民经济和社会发展计划等实际情况编制而成的，而按照修改后的《土地管理法》第18条的规定，国家建立国土空间规划体系，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

而本轮土地利用总体规划将与2020年到期，接下来如何编制规划是我们国家面临的一项重要议题，编制好规划的基础之上我们才能进一步编制土地利用年度计划。

作者：刘洋

[1] 参见《土地利用年度计划管理办法》

[2] 关于土地利用总体规划的编制审批内容参见《土地管理法》第15、16、17、19、20条，在此不详细展开说明。

[3] 参见王诗思：土地利用年度计划的管理变革，载中国土地，2020年第1期。