空间规划词典033：“生态文明建设”

国土空间规划背景下的生态文明建设

空间规划类术语 | “生态文明建设”

词条解释   

生态文明概念界定：与生态有关的相关理念很多，如可持续发展、科学发展、生态城市等，但对于生态文明的定义国内学界并未形成共识。

生态文明特有语境：生态文明是我国语境下的特有词汇，虽然在国外的研究中偶有提及，但并未形成与之完全对应的研究领域。因此，文中所简要讨论的“生态文明”是我国学界有关生态文明概念的界定。

生态文明首次提出：生态文明作为一个话语，最早的提出见于党十七大报告，报告首次提出：“要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”

生态文明研究领域：关于生态文明讨论主要集中在环境、经济、农业、城市规划这几大学科领域。

环境、经济、农业这三个学科认为：

——生态文明是人类已有文明中最高阶的形态,生态文明并非取代以往的文明,而是延续其他文明的一种新文明,并贯穿所有社会形态和文明形态的一种基本结构。[1]

城市规划领域认为：

学者沈清基认为，生态文明是人类迄今最高级、最智慧的文明形态,目标是建立人与人、人与自然、人与社会的共生秩序,寻求生态平等,实现经济、社会、自然环境、人的可持续发展。[2]

基于十八大成果，从人与自然和谐的角度，生态文明定义为:

——生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。[3]

二、生态文明建设在我国的确立

改革开放40年，我国逐渐探索出一条从生态保护到生态环境建设再到生态文明建设这样一条具有中国特色的发展道路。

我们可以将其细分为四个发展阶段。

 1.1978年-1992年：逐步将环境保护确立为基本国策 [4]

这一阶段，由于我国刚刚开始改革开放，工业化程度不高，经济发展与生态环境矛盾不突出。但是随着经济规模的扩大、工业化发展加速，环境污染的问题开始逐渐出现。特别是在1983年，我国召开了第二次全国环境保护会议，并将环境保护确立为我国的基本国策之一。此时我们国家主要从出台环保工作战略方针、转变能源消费观念、初步构建生态环境保护制度体系等方面进行工作部署。有关环境保护的立法工作也成效显著，尤其是1978年将环境保护写入《宪法》，这为构建我国环境保护法律体系奠定了基础。此后，一系列相关法律法规开始颁布实施，包括1979年的《环境保护法（试行）》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《水土保持法》等等。

2.1992年--2002年：可持续发展观初步确立

20世纪90年代，生态环境问题已突破国界成为全球普遍关注的问题和难题。在这样的环境问题趋势下，我国于1994年发布了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，这项举措使我国成为第一个将可持续发展战略纳入经济社会发展长远规划中的发展中国家。这一时期我国生态环境保护具有如下特点：首先，通过《中国关于环境与发展问题的十大对策》等纲领性文件确立了可持续发展战略，生态保护这一概念的外延已经延伸到发展观的层面了；其次，加大了生态环境保护力度。最后，通过推进资源环境立法工作，使环境保护逐渐制度化、法制化。2002年中国第一部循环经济立法—《清洁生产促进法》出台，标志着中国环境污染治理模式由末端治理开始向全过程控制模式转变。

3.2002年-2012年：深入贯彻科学发展观

此时，我国的济发展规模实现了跨越式增长，但付出的代价也是显而易见的。由于长期的结构性矛盾和粗放型增长方式，使得资源环境问题更加凸显，这样的紧迫局面使的党和国家越来越注意到转变发展观的重要性。2003年党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观是中国特色的可持续发展观的实践。2006年十六届五中全会提出了建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略主张。2007年十七大首次将“建设生态文明”写入党的报告，作为全面建设小康社会的新要求之一。提出建设生态文明，是我国经济发展模式的根本转变，是对我们当代发展理念的理论升华。

4.2012年至今：深化推进生态文明建设

这一阶段雾霾事件频发，严重影响了人们的生产生活，我们开始逐步认识到生态环境不仅是发展问题同时也是与我们切身利益密切相关的社会问题。党的十八大报告将生态文明建设提到突出的战略地位，成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。与此同时，提出了“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“共同建设美丽中国”的全民行动观、“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。[5]

此时期，我们国家出台了一系列关于生态文明建设的文件，包括：

——2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“加快生态文明制度建设”篇章中明确“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”

——2015年国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，生态文明建设任务涵盖了优化国土空间开发格局、推动技术创新和结构调整、全面促进资源节约循环高效利用、加大自然生态系统和环境保护力度、健全生态文明制度体系等方面。生态文明建设先行区示范区试点自上而下展开。

——2017年《自然生态空间用途管制办法（试行）》（下称《管制办法》）出台，明确提出建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，并在福建、上海、浙江、甘肃等省开展试点。在第七条规定：“市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制的依据。”十九大也进一步指出生态文明建设不仅是实现人民美好生活的重要途径，也是实现美丽中国、决胜全面建成小康社会的重要切入点。

三、      生态文明建设与国土空间规划

（一）生态文明建设与国土空间规划间的关系

2015年中共中央国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》（下称《方案》），其中明确了生态文明体制改革的总体要求、遵循的理念和原则以及需要构建的八项具体制度，具体制度中就包含“建立国土空间开发保护制度”和“建立空间规划体系”两项，形成了推进生态文明建设—实施国土空间开发保护政策—编制国土空间规划这一从宏观目标到政策手段,再到具体实施工具的完整施政架构。

[6]基于上述内容，我们可以将二者的关系总结为：生态文明建设是国土空间规划的目标及核心任务，而国土空间规划是实现生态文明建设的重要工具和手段。

中央关于生态文明建设的思想论述直接影响到了建立国土空间规划体系的架构建设。

（二）国土空间规划是实现生态文明建设目标的具体路径之一

讨论生态文明，我们首先需要明了现阶段我国的现实状况。

我国的基本国情主要体现在以下三个方面：

一是人口问题，基数大并且在短期内不会改变这一事实；

二是城镇化问题，虽然我国的城镇化取得了不小的进展但仍需要进一步推进；

当前，我国城镇化率仅为60%多一点，距离发达国家普遍80%以上仍有较大的差距，今后，高质量的城镇化仍是一个巨大的需求，城镇化也将持续地成为经济发展的助推力量。

三是城市发展的模式问题，尽管紧凑型的城市建设总体上算是成功的，但仍存在一些问题需要解决：

——部分大城市规模过于膨胀，而一些小城市则发展缓慢；

——城市规划不尽合理，钢筋混凝土高楼耸立，忽视生态、城市历史发展脉络等。

因此,面向未来,采用以较高密度的城镇空间容纳更多的城镇人口,形成紧凑的城镇形态并留给生态系统更多空间的模式，是我国国情下实现生态文明的唯一现实路径。而实现这一路径的关键还在于解决“人”的问题,即聚居区的建设在便捷舒适、环境良好和较大规模、紧凑空间之间取得平衡。[7]国土空间规划即是在这样的现实需求基础之上产生的制度安排，如何通过国土空间规划实现生态文明的目标，主要包括两个方面：

一是强有力地保护生态空间，也就是实现对“山水林田湖草”生态格局的保护。对于这一问题虽然有“生态修复”等积极行为,但更多地体现为一种相对被动和消极的管制行为,即“不能做什么”(负面   清单)。

二是合理安排城镇等建设空间，这就必须要解决好“城镇村”的开发建设问题。当前我国处于社会主义市场经济环境之下，市场的选择很大程度上会影响“城镇村”的开发建设活动，而市场本身又不是万能的，所以需要采取相应的规划工具来解决“市场失灵”的问题，比如用控制性详细规划来体现“开发管制”。因而开发建设的问题不仅仅需要明确不能做什么,还要主动地提出要“做什么”、“怎么做”，这无疑增加了开发建设活动的难度和复杂程度。

当然，按照《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》）的规定，我国的空间规划包括“五级三类”，每一级别的空间规划所发挥的作用导向是存在差别的，如：

——国家及省级国土空间规划在实现生态文明的路径选择上，更多的是通过政策表达和“指标管制”来进行生态及农业用地的保护；

——而市县、乡镇级的国土空间规划既要落实上级规划的要求又要实现自身规划的目标。

前者主要通过落实图斑的用途管制手段来实现，而后者则主要是考虑实现“城镇村”合理、高效和公平开发建设的问题。值得我们注意的是，开发建设活动同样是实现生态文明的重要手段,而不是相反。

四、      结语

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已将我国国土空间规划的基本框架勾勒出来并明确了主要的实施路径，但当前我们的规划改革是史无前例的，也没有可以直接参考的成功案例，考虑到我国幅员广阔的现实状况，如何发挥国土空间规划在实现生态文明目标的工具、手段作用还有很多具体事项需要进一步探索。

作者/刘洋

[1] 参见谭纵波、龚子路：《任务导向的国土空间规划思考——关于实现生态文明的理论与路径辨析》，载《城市规划》2019年第9期。

[2] 参见沈清基：《论基于生态文明的新型城镇》，载《城市规划学刊》2013年第1期。

[3] 参见https://baike.so.com/doc/396918-420213.html，最后访问日期，2020.3.10。

[4]参见任建兰、王亚平、程钰：《从生态环境保护到生态文明建设：四十年的回顾与展望》，载《山东大学学报》（社会科学版）2018年第6期。

[5]参见前引4.

[6]参见林坚、许超诣：《土地发展权、空间管制与规划协同》，载《城市规划》2014年第38期。

[7]参见前引1。