24.制度篇-“上级的集权”与地方的狼狈

一、思维导图

二、 文稿原文

喜马拉雅的朋友，你好！我是赵冬梅，欢迎收听“冬梅讲国史”。我们今天来谈谈“上级的集权”与地方的狼狈。

什么是更好的地方治理方式？南宋思想家叶适认为,就是要适当的放权给地方行政机构，“以一郡行其一郡, 以一县行其一县, 赏罚自用,予夺自专，”来自中央的监督检查是必要的，但是必须做到有度，什么管什么不管，必须有明确规定，而且不要太频繁，以免对地方行政造成干扰。明末清初的顾炎武说得言简意赅：“有圣人起,寓封建之意于郡县之中,而天下治矣。”什么叫做“寓封建之意于郡县之中”呢？地方行政，仍然实行郡县制，但是要给地方充分的自治权力，县一级甚至可以实行县长终身制、以及县级官员的本土化。

这两位思想家的话（或者像类似的先进思想的表达）应该怎么理解？当然首先，我们得承认思想的美好；然而，更重要的是，我们得知道，这样的话能出来，就说明，那个时代的地方被管得实在是太死了。帝制时代是等级社会，人分等级，“官儿大一级压死人”，“宰相家奴七品官”。国家机构也分等级，就像一个金字塔，皇帝在塔尖，县级政府在塔底。在这个等级结构当中，普遍存在着“上级的集权”，上级视下级为自己的肢体，就像登山家为了挑战雪山可以不惜冻掉手指头一样，上级为了达成某种目的，可以视下级的牺牲为当然；上级以下级为资源，予取予求，以便满足更上一级的要求。而直接接触老百姓的县官，正处在这个金字塔结构的最底层，哪有什么自主权力？顾炎武想要“寓封建于郡县”，建设县级自治，真真是痴人说梦，与虎谋皮。

但是集权是否真的能够带来效率呢？一时容易，持续下去很难，混乱几乎是不可避免的。我们举一个例子，说说宋朝中央集权制下的地方财政。

北宋初期的国家财政的确是全国一盘棋的。按照功能，各地可以分为四个大区，首都核心区，东南财赋供应区，北部边境区和南方区。各个大区之间有分工，有合作，共同构成一个完整的国家财政。南方区很大，包括四川、两广和福建，它在整个财政体系中处于次级地位。

首都及其附近地区是当然的核心区，这里是政治文化中心，人口密集，消耗巨大。首都核心区的人口除了皇室大家族和官僚集团之外，主要是驻军，军人和军人家属甚至一度占到首都人口的一半左右；更重要的是，宋朝的军人是职业兵，一旦当兵就完全脱离农业生产，靠国家财政养活本人和家属。因此，首都核心区需要外来物资的大量注入。北部边境区包括今天的河北、山西、陕西，这个区域本身经济不够发达，又承担着国防责任，有庞大的驻军，驻军的日常开销和战争都需要国家财政的支持，北部边境区也需要外来的物资补给。

物资从哪里来？主要来自东南财赋供应区，也就是今天的江苏、浙江等省。经过南北朝之后中国的经济重心已经转移到东南地区，隋炀帝开挖大运河沟通南北、建设东都洛阳，唐高宗武则天常驻洛阳，宋朝定都开封，都是为了让政治中心离经济重心近一点，至少，离运河近一点，当时有句大白话，就叫做“就粮”（接近粮食来源）。

通过运河，东南的物资源源不断地运往首都开封，又从开封运往北部边境区支援国防。这个集权体制运行正常的时候，中央的三司（也就是财政部）运筹帷幄，在各个地区之间实现物资的收集、转运和调拨，满足国家在各个方面的需要，这当中，也包括了地方的需要。

有一个很有趣的例子是，湖南的武冈军（这是一个州级单位）本地财政收入微薄，交完了给中央的上供税额，剩下的根本不够本地用的，需要从临近的永州和邵州调拨。后来，永州、邵州就不肯给了。武冈军办公经费不足，政府无法支撑，怎么办呢？还是中央出面，把永州、邵州原本给武冈军的补贴改成替武冈军缴纳给中央的上供税额，同时允许武冈军把原本向中央缴纳的上供税额截留自用。

这件事儿弯儿拐的有点多，我们再理顺一下，也就是说，武冈军虽然穷困，但是，给中央的上供不能免，不管以何种名义——中央也绝不会眼看着武冈军喝西北风。而永州、邵州既然离武冈军近，那就应当替中央分忧，为武冈解难。也就是说，中央是集权的，但是，集权的中央会照顾到地方的利益。这才是全国一盘棋，兼顾整体利益，关照地方利益。

“全国一盘棋”要能真正灵活地运作起来，需要一个前提，那就是中央的财政能力足够强大。一旦中央财政陷入困难，那么首先需要牺牲的就是地方了。11世纪30年代末，宋夏开战，中央财政困难加剧，自顾不暇，无力顾及地方，当时就有人提出：各地“如果财政紧张，用度不足，‘须管自擘画支赡’（就是自己想办法解决）。本地实在没办法解决的，可以从临近宽裕的地方借支”，总之一句话，就是不能这像从前一样，请求从京城“般请钱银之类”的。这项提议，既减轻了中央的负担，也解放了地方。没钱？自己想办法嘛，八仙过海各显神通啊！提议的人建议中央发文，严禁地方再向上伸手。

倘若这样发文下去，会发生什么？“如果中央发布了这样的命令，下边的财政大员肯定不敢违抗，实在没钱花了，只能是‘惟民是取’，从老百姓身上压榨！”表面上是地方官在压榨老百姓，实际上是中央放弃了它的财政集权责任。而地方官的压榨一旦超过某种限度，可能会引发老百姓的反抗，从而导致社会不稳定。

因此，为了防止这种情况的发生，许多政治家会主张“节流”，通过减少中央财政支出，缓解财政压力。战时无法节流，一旦战争结束，则必须亡羊补牢，比如对官僚队伍进行精简。节流才能缓解财政压力，中央的财政压力减轻，老百姓才能少受剥削，社会才能和谐稳定。

 到了南宋，在强大的边防压力之下，国家财政以国防为第一保障对象，皇帝和高官的生活水准继续走高，所以，中央财政始终处于紧张状态，对地方的搜刮力度不断加大。名义上，国家财政仍然是全国一盘棋的，但是，中央财政却失去了融通均济的能力和功能，中央与地方的财政关系变成了单向的地方竭力供应中央。地方财政陷入了普遍性的困窘之境。

比如，广西是个穷路，所以北宋的时候是每年由中央财政补贴广西110万贯的，这样广西的日子也就还是不错的。到了南宋，中央自顾不暇，不但补贴没有了，而且每年还要从广西调出50万贯。里外里，广西地方财政，南宋比北宋损失160万贯，每年亏空8万多贯。亏了这么多，地方政府也不能关门，日子还得过下去，怎么办？“只得敛之于民”，压榨老百姓。

路一级不好过，州一级更难过。朱熹守南康军，这是个州级单位，全军每年收入租米46，000石，其中39，000石交中央，剩余的7，000石归本军支配，只够发三个月的工资的，赤字是预算收入的三倍，剩下的九个月怎么办？自己想办法呗！

州长难当，县长更难。县一级位于帝制国家地方行政机构的最底层，直接负责从老百姓手里把税费收上来，然后再交上去，来供应中央。根据“上级的集权”原则，最底下的日子最不好过，最没有自主权。“州负其强以取威(凭借权势对县实行强制)，县忧其弱以求免（担心自己是弱势只能惟命是从以求免过）”（曾巩语）。县长是小官，想往上升，需要上级的推荐，对于州里来的命令，不管合适不合适的，哪敢违抗造次？朱熹的学生黄榦做新淦县的知县时，本县实际收入60，000石，上缴63，000，这就已经入不敷出了。但是还没完，此外，本县还要支出当地驻军的费用5，000，本县人员办公费用6000，其他50，000，加起来一共需要支出124，000，是本县收入的两倍还多。

入不敷出，这州长、县长该怎么当？解决的办法就是乱收费，“在正税之外，别作名色，巧取于民”。朱熹知漳州，发现下属的漳浦县“最狼狈”，有多项“非法”收费项目。朱熹大儒，有爱人之心，想要改革，“坐视半年，未有可下手处”，为什么？因为这些收入是维持地方政府运转所必须的。

在这种大形势之下，被压力压得变了形的地方政府和地方官哪还有力气去理会民间疾苦，本来宋朝是报灾检灾制度的，遇有大的灾荒，老百姓可以向县政府报告，县政府受理属实上报州政府，州上报中央，根据情况减免赋税。报灾检灾的最终结果是减免赋税，全收上来都不够，谁给你减？结果就是老百姓“上报旱涝，县不受理，州不接纳”。

那么，地方上这些开支都是哪里来的？大半是中央来的，包括上缴给中央的赋税，还有中央下放到地方、要地方财政养起来的军人和官员。聪明反被聪明误，宋朝政府给自己挖了两个坑，一个养兵政策，还有一个是养官政策，扩大了统治的基础，但是毫无疑问增加了财政的压力。说到底，宋朝中央政府其实是没有意愿制止地方乱收费的。“上级的集权”导致了下级的狼狈，中央的集权导致了全国的混乱。

好，这就是今天的内容。谢谢大家。

三、名词解释

本篇主要故事来源：《宋代地方财政史研究》