1913年中俄外蒙古问题谈判：为达成协议，北洋政府为何8次退让？

1913年中俄外蒙古问题谈判：为达成协议，北洋政府为何8次退让？

作者：棠棣之华 文章来源：微信公众号：常棣tandy

1912年11月23日，中俄两国关于外蒙古问题的谈判在北京开始。

陆征祥首先提出：中俄协约一经签订，《俄蒙协约》应立即失去效力。

库朋斯齐表示异议说：

“俄蒙协约不能由缔约任何一方与第三者所订其他条约所代替。”

1、俄国如何威逼中国签约？

在开始磋商中俄协约内容时，陆征祥表示了几点希望，主张该约应载明蒙古是中国领土的一部分，俄国得承认中国政府在蒙古的主权，俄国得向中国担保库伦当局放弃“独立”。

库朋斯齐言称俄国没有办法使库伦放弃“独立”。

次日，沙查诺夫致电库朋斯齐，通报中国新疆派驻察罕通古军队的动向，指示他告知中方：只有新疆援助科布多的军队撤出外蒙西部，俄国才能同意继续进行中俄谈判。

11月26日，库朋斯齐在与陆征祥会谈时首先声明：驻扎在科布多及乌里雅苏台附近的中国军队必须全部撤走；在此项要求得到满足之前，俄国不能就蒙古问题继续进行谈判。

陆征祥答应将俄方的声明报告总统，同时提出，倘若中国军队撤出外蒙西部，俄国得答应将派到库伦的三连哥萨克骑兵撤走。随后双方讨论了中俄协约的问题。陆征祥再次表明中方立场，库朋斯齐回答陆征祥说：他“认为所有上述中国建议根本不能接受”。

此时，俄国政府拟好了关于蒙古问题的中俄协约的四条主要条款。

11月27日，沙查诺夫将这些条款电告库朋斯齐。11月30日，陆征祥与库朋斯齐举行会谈，陆征祥允诺下达命令，让新疆援科军队退回新疆境内。

在陆征祥的一再要求下，库朋斯齐答应待新疆军队撤出蒙境后，俄国驻华使馆将把中方关于削减外蒙俄军的要求报告彼得堡。

在当日的会谈中，库朋斯齐将三天前沙查诺夫电告他的中俄协约大纲草案交给了陆征祥。

俄方的协约草案根本不提中国对外蒙古地区的主权，要求中方全部接受俄方前此一贯坚持的解决外蒙古问题的三项基本条件，即中国政府在外蒙古不设官、不驻兵、不移民，且隐含着俄国只要通知中国政府，即有权随时向外蒙古派兵之意，企图将俄国对中国政府与外蒙古关系问题横加干涉从书面上肯定下来，要求中国政府全盘承认库伦当局非法给予俄国的各种特权。

实际上就是要中国政府全部接受《俄蒙协约》及其附约，在中俄协约中将《俄蒙协约》及其附约的内容重述一遍。

陆征祥收下了俄方拟定的协约大纲草案，答应对该文件进行研究之后，即把中国政府的意见通知俄方，并当即对俄方草案中使用“宗主权”“自治”二词以及未提蒙古为中国不可分割之一部分表示了不同意见。

北京政府研究了俄方的协约草案，认为无法接受。

2、北洋政府的对案

12月7日，陆征祥在与库朋斯齐谈判时提出了中国的对案。

北京政府拟定的中俄协约草案要求俄国尊重中国对外蒙古地区的领土主权，要求恢复清朝时期中国政府对外蒙古地区的有效管辖，同时向俄方做出让步，愿意限制中国政府在外蒙古驻军设官移民的权利，主动承诺：中国政府在外蒙古驻军设官移民要以外蒙人民赞成为前提。

库朋斯齐看了中国对案，指责中国方面根本不愿考虑俄国要求，根本不顾及实际情势，当即表示：

“中国所提建议根本不能接受。该建议在彼得堡只能造成中国根本不愿同我国（俄国）就蒙古问题达成协议这样一种印象。”

在此前后，中国报界和各政党仍在谴责俄国侵略中国外蒙古地区的罪行，中国社会各界掀起捐款活动，为进军外蒙古筹措经费。

北京政府在发行国内公债以应军需。内蒙古若干地区的叛乱也被中国政府军平定。

沙皇政府认为北京政府想通过虚张声势及在谈判中坚持中方要求迫使俄方让步，针锋相对地采取了反措施。

它支持库伦当局向外蒙古西部和南部集结兵力，对北京政府实行武力威胁。

《俄蒙协约》签订后，库伦当局决定派杭达多尔济、希尔宁达木定等人组成使团赴彼得堡谢恩，并乞求新的援助。沙皇准备到时予以接见。

库朋斯齐将此事告知陆征祥，以此向中方施加压力。陆征祥感到十分震惊，请求俄国在中俄谈判期间切勿让外蒙古使团前往彼得堡，遭到俄方拒绝。

北京政府为使谈判有所进展，于12月17日提出一个新对案。

这个对案包括以下6条：

①中国担任对于库伦，遵照向例所设之行政制度，不加更动，库伦之蒙古人民，在其区域内有防御及维持治安之责，中国因此亦许其有军备及警察之组织。并担任不许非蒙古籍人在其境内有殖民行为。

②蒙古既为中国之完全领土，俄国担任永远尊崇中国在彼之主权。并担任不遣派军队，不在彼殖民。又除条约所许之领事外，不设他官。

③中国本愿和平办法，使库伦恢复旧状，故允俄国调处，以便取消库伦呼图克图擅自宣布之独立。至中国与库伦未尽事宜，另行规定。

④凡关于蒙古地方之一切中俄国际问题，仍由中俄两政府协商办理。

⑤如蒙人许与外国或外国人以特别权利，非经中华民国允准，不能有效。

⑥俄国政府担任，于中国维持库伦旧状之行动，概不防阻。

库朋斯齐看了中国的新对案，对陆征祥表示：

此种对案俄国不能接受，“因为它根本未考虑库伦协约签订后所形成之蒙古目前情势”，与俄国在协约草案中提出的建议相悖。库朋斯齐接着对中国对案的条文做了详细分析，逐条提出俄方的修正意见。

陆征祥对库朋斯齐提出的问题做了解释，说明中国提出的这6条是个大纲，文字还可再加斟酌修改。

陆征祥并告诉库朋斯齐：

中国人民抗议俄国在蒙行为的浪潮近已平息，希望中俄关于外蒙古问题的谈判尽快完成。

库朋斯齐拒绝接受中方新对案，将对案文本交还给陆征祥。陆征祥答应把俄方的全部意见报告袁世凯，“并将考虑这些意见，对中国对案尽可能加以修改”。

次日，陆征祥告知库朋斯齐，“已同总统交换过意见”，并将对案本文交给库朋斯齐。“本文只字未改”，库朋斯齐当日将中国对案电呈彼得堡。

库朋斯齐不但在与陆征祥谈判时态度强硬，还借庚子赔款一事压迫中方。该项赔款每年的赔款数额在年底前付清。当时北京政府财政困难，向有关各国请求将1912年的赔款额延期交付。

库朋斯齐于12月20日下午警告陆征祥：接到本国政府训令，倘若中国不按俄国要求及时解决外蒙古问题，俄国政府将拒绝庚子赔款展期交付。

3、谁更着急？

1912年的最后一天即12月31日，患病的库朋斯齐，派俄国驻华使馆参赞格拉卫向陆征祥提交照会，转达了前述沙查诺夫来电内容，陆征祥答应将俄国照会提交北京政府国务会议讨论。

1913年1月4日，库朋斯齐派格拉卫前来陆征祥家中，交给陆征祥俄国政府的一个新的协约草案，这个协约草案包括5条。

俄国承认中国对外蒙古的主权、库伦当局取消“独立”，是全中国人最关注最重视之问题；“俄国政府担任，于中国维持库伦旧状之行动，概不防阻”，对恢复中国在外蒙古的主权具有关键意义，俄方的新协约草案将这几点根本不提，对外蒙古区域范围、俄国领事馆卫队人数未作明确规定。

陆征祥读过俄国协约草案，当即表示无法接受。

格拉卫声称：

中国未重视俄国意愿，在此情况下，企图使外蒙古恢复旧状，绝不可能；俄国政府多数成员主张不再与中国谈判，如果中国出兵外蒙古，俄国也要出兵。

1913年1月11日，陆征祥召俄驻华使馆参赞格拉卫至中国外交部，交给他中国政府的新对案。

这个新对案系就1月4日俄国5条修改而成。这个新对案，仍然坚持俄国明确承认外蒙古为中国领土的一部分，俄国除领事馆卫队外不派兵至外蒙古，库伦当局取消“独立”，外蒙古对外事务由中国中央政府处理（外蒙古与俄国的商务契约由中国中央政府批准）。

此外，未明提恢复外蒙古旧状俄国不得防阻，对中国出兵外蒙古问题避而未谈，向俄国做出了新的让步。俄国驻华使馆参赞格拉卫并不满意。

他收下了对案，向陆征祥表示：新对案再次提出了俄国不能接受之要求。

5天之后，中国驻俄公使刘镜人往访俄国外交大臣沙查诺夫，探询俄国“对中国政府关于蒙古问题之最新提案是否满意”。沙查诺夫表示俄国政府对此对案仍不能接受。

沙查诺夫与刘镜人会谈之后，当天即致电库朋斯齐，告知会谈情况，并指示他向中国政府强调指出，俄国不急于同中国签署关于蒙古问题之协约，俄国坚信，中国比俄国更需要协约。

1月20日，库朋斯齐向陆征祥转达了沙查诺夫前电的上述意旨。陆征祥表示，将同袁世凯会商，对中方协约草案进行修改。

4、中俄双方的反复磋商

在此之前几天，外蒙古哲布尊丹巴呼图克图致电袁世凯，答复去年秋天袁世凯的来电。

哲布尊丹巴的这封电文坚持分裂立场，要求北京政府放弃武力解决外蒙古问题的想法。

1913年1月29日，陆征祥在与库朋斯齐的谈判中全部答应了俄国关于中国政府在外蒙古不设官、不驻兵、不移民的三项要求，只是要求对俄蒙《商务专条》做些微小的修改。

俄国方面对北京政府的这点要求也不同意。

库朋斯齐反对对俄蒙《商务专条》作任何修改。2月17日和3月5日，陆征祥与库朋斯齐继续谈判俄蒙《商务专条》问题，中方的修改意见被俄方严词拒绝。

陆征祥只好将1月11日中国方面提出的中俄协约草案重新提出，作为会商的基础。

库朋斯齐随即发表下述意见：

引言中“中国即蒙古之主国”字样，俄国不能接受；第2条外蒙古人“有军备及警察组织之权利”必须改为“独有权利”；第3条俄国“除条约所许设有领署外，不在彼设立别项制度代表俄国”，其中“除条约所许”几字必须删除；第4条“取消独立”或可承认，但“inducement'”一词置于约中殊不雅观，应予删除；第5条俄方原拟条文中“至通商问题，承认为外蒙古官员独管之事件”一句，中方改为“至他项问题，则认为中国政府独管之事件”，俄国政府决不能承认。

3月10日、19日、29日，中俄双方又进行了三次谈判。北京政府为了从速解决外蒙古问题，决定在商务问题上再作让步，3月29日，陆征祥表示中方原则上接受俄蒙《商务专条》，并将中方修改后的约文和商务专款面交库朋斯齐。

4月7日，库朋斯齐就中国1月11日所提5条及3月29日所提商务条款做出正式的书面答复：

①引言中“蒙古主国”及第4条“取消蒙古擅自宣布之独立”字样，应该删去，因为第1条已规定俄国承认蒙古为中国领土完全之一部分，明提“取消独立”会引起外蒙古人反感。②第5条会使中国得到从外蒙古输出资源的权利，且违背外蒙古地方自治之宗旨，俄国不能认可。③商务条款中“中国政府允将中国人民在蒙所享权利展给俄人”一句，俄国不能同意，因为俄国人在外蒙古所享的权利不是从本约开始的；该条文改为“中国政府因感俄国政府之调处，故在外蒙古地方允给俄民种种之权利，条列如下”。以下可列出商务专款17条。此条文为中俄协约第5条。此外，再增加一个第6条，条文为“以后俄国政府，或有与外蒙古协定关于改动各条约，规定外蒙古体制之国际行为，非经中国认可，不得有效”。

陆征祥对删除“外蒙取消独立”一语及增加第6条表示反对。双方争执一阵，无有结果。

4月14日，中俄双方再次会谈。陆征祥要求在第4条内加上“取消独立”数字，删除第6条。双方讨论良久，未达成协议。

陆征祥与库朋斯齐关于外蒙古问题的谈判，至此时已近5月。

中方一步一步退让，基本上接受了《俄蒙协约》和俄蒙《商务专条》，双方对中俄协约的多数条款已达成协议，只有两个问题尚待解决，这就是第4条是否加上“外蒙取消独立”几字和俄方所提第6条是否删除。

5、中俄协约草案6条的达成

4月22日、23日，5月14日、20日，陆征祥与库朋斯齐就上述两个问题反复谈判。

中国驻俄公使刘镜人也往访俄国外交大臣沙查诺夫，阐述中方观点。

当时俄国与德奥等国争夺巴尔干地区的斗争十分激烈，不想轻易在远东动武，沙皇政府见主要目标已经达到，便想早一点结束谈判，在几次谈判之后，沙皇政府决定在第4条的问题上稍作让步。

5月7日，沙查诺夫致电库朋斯齐，指示说：

在万不得已情况下，可将“中国愿用和平办法，施用其权于外蒙古，兹声明听由俄国调处，照上列各条主旨，定立中国对待外蒙古办法之大纲，并使该处中央长官，自认有中国所属部内向有之地方官吏之性质”这段话列入第4条。沙查诺夫指示库朋斯齐警告北京政府：俄国不能容忍一再拖延外蒙古问题谈判。

北京政府见俄国对第4条内容有所让步，对第6条态度非常强硬，且以中断谈判相要挟，便同意了俄方拟定的第4条条文，放弃了删除第6条的主张。

5月28日，陆征祥与库朋斯齐议定了中俄协约草案6条：

中俄两国为免除外蒙古现状所发生之误会起见，协定条件如下：

（1）俄国承认蒙古为中国领土完全之一部分，兹将担任于此领土关系之继续不谋间断。又此项领土关系上生出之中国历来所有之种种权利，俄国并担任尊崇。

（2）中国担任不更动外蒙古历来所有之地方自治制度，并由外蒙古之蒙古人，在其境内有防御及维持治安之责，故许其有组织军备及警察之专有权，并许其有拒绝非蒙古籍人在其境内殖民之权。

（3）俄国一方面担任除领署卫队外，不派兵至外蒙古，并担任不将外蒙古之土地举办殖民。又除条约所许之领署外，不在彼设置他项官吏代表俄国。

（4）中国愿用和平办法施用其权于外蒙古，并声明听由俄国调处，照上列各条之本旨定立中国对待外蒙办法之大纲，并使该处中央长官，自认有中国所属部内向有之地方官吏性质。

（5）中国政府因重视俄国政府之调处，故允在外蒙古地方将下开之商务利益给予俄民（加入十七条条文作为附件）。

（6）以后俄国如与外蒙古官吏协定关于改动该处制度之国际条件，必须经中俄两国直接商议，并经中国政府之许可方得有效。

6、国会与北洋政府的内争

按照《中华民国临时约法》的规定，临时大总统缔结条约要经过国会同意。当时的中国国会分为众议院和参议院。中俄协约草案于1913年5月28日议定后，北京政府当天即将该草案送给众议院请求同意。众议院组织了由21名议员组成的特别审查委员会，从5月30日起连续三天召开审查会议。

众议院特别审查委员会经过讨论做出决定，要求对协约草案做如下修改：

第2条应规定蒙古各王公原有之管辖治理权一律照旧，外蒙古军队和警察受中国政府节制，中国人民在外蒙古从事商务活动不在殖民之限；第4条应删除外蒙古“中央长官”之“中央”二字；第5条的附件即俄蒙《商务专条》中的“蒙古地方”前应加上“外”字。

众议院中的中国国民党议员对特别审查委员会的审查报告再加修正，提出本约有效期以10年为期限满修改等数项修改意见。6月7日，众议院召开大会，讨论上述审查报告。会议经过表决，决定将修改意见咨送政府，请政府再与俄国交涉。

6月上中旬，北京政府外交部负责人几次与库朋斯齐交涉，库朋斯齐坚决拒绝对这些修改意见进行磋商。

北京政府急于解决外蒙古问题，认为要求俄国让步难以办到，再对众议院做说服工作。经过多方协调，7月8日，众议院通过了5月28日拟定的中俄协约草案。但是，7月11日参议院审议该项协约草案时，却予以否定。

中俄协约草案在中国国会未能通过，乃当时中国国内政争使然。袁世凯指使刺客于1913年3月暗杀了宋教仁，国民党人酝酿“二次革命”，袁世凯积极准备武力镇压。

在双方剑拔弩张的形势下，国民党人自然不会与袁世凯合作，他们要利用中俄蒙协约事使袁世凯威信扫地，国民党人占优势的参议院否决该协约草案就是必然的了。

沙皇政府对中国国内政争的激化了然于胸，它决定利用中国内部的不稳为自己谋取更大的侵略权益。

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