如何理解近年来“力度最大”化债举措？一文读懂政策深意

我国正在计划较大规模置换存量隐性债务，加力支持地方化解债务风险。作为此次增量财政政策的重要内容，该项措施一经披露，立即引起广泛关注。

在10月12日举行的国新办新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，我国拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，并特别强调，这是“近年来出台的支持化债力度最大”的一项措施。

隐性债务是什么？是如何形成的？历史上我国曾有过几次债务置换？对经济发展有何意义？新京报记者采访多位专家，解读政策背后深意。

隐性债务是如何形成的？

地方经济要发展，就需要有相应的资金投入。基础设施建设、民生改善等都需要大量资金支持，来源一般是政府专项资金预算，比如地方政府发行的专项债、中央对地方专项转移支付等。但是，有时政府专项资金预算并不那么充足，一些基础设施的投资回报周期也比较长，地方政府就会出现“缺钱”的情况。

为了继续发展，地方政府往往会选择通过其他融资平台进行非直接政府渠道的借款，比如通过城投公司等平台。由于这些债务并没有被列入政府的正式预算体系，在政府预算中“看不到”，所以被称为“隐性债务”。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉新京报记者，尽管隐性债务表面上看并不属于政府债务，但这种债务本质上是地方政府为支持公共项目或经济发展的融资行为，因此，地方政府仍是这些债务的实际还款责任人。

中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣也表示，政府以行政指令的形式让融资平台去市场上融资，并承担相应的政府基建项目，如果这些融资平台出现债务偿还问题，政府就需要承担救助责任。

如果隐性债务积累得多了，又面临地方财力吃紧的状况，那么政府资金运转就会出现困难，直接影响地区发展，需要及时处置，化解风险。

什么是债务置换？

化解隐性债务有多种方式，比如直接安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益等。此次给出的办法是，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务。

“简单理解，就是将过去不规范的借贷置换成规范的借贷。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉记者，增加债务限额，也就是提高了政府借债的上限额度，地方政府可以在批准的预算中发债，以此来置换存量“隐性债务”。

这样一来，就能够把“隐性债务”置换为地方政府财政账目上的“显性债务”。乔宝云表示，由于“隐性债务”往往利息较高，且管理不够规范，因此，一般来说，置换后，债务利息会有一定降低，管理起来更加规范透明，地方的财务负担会相应减轻。

据官方介绍，2022年下半年开始，受多种因素影响，我国一些地方出现债务风险隐患。2023年7月，根据中央政治局会议要求，我国制定实施一揽子化债方案。

随后，财政部安排超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化债。2024年以来，财政部也已经安排1.2万亿元债务限额，支持地方化解存量“隐性债务”和消化政府拖欠企业账款。

区别于以往在每年新增专项债限额中专门安排一定规模的债券支持地方政府化债，此次政策的“增量”体现在，是属于一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量“隐性债务”。

对于具体规模等政策细节，蓝佛安表示，待履行法定程序后再向社会作详尽说明。他特别强调，这是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，“无疑是一场政策及时雨。”

历史上曾有几次债务置换？

“2014年，我们有过一次债务置换，当时取得了很大的财政空间。”乔宝云告诉记者。

2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，被称为“43号文”。“43号文”明确，修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。

乔宝云介绍，2014年以前，除非国务院批准，地方政府是不允许举债的。但是，由于当时经济发展面临的内外部情况，地方政府为了发展仍然积累了一些债务。

“当时，一方面，地方财力并不充足；另一方面，为应对2008年经济危机，我们采取了一系列刺激经济的手段，地方政府也承担了一些平抑经济波动的功能”，乔宝云表示，当时的中国正处在工业化、城市化进程加快的阶段，基础设施建设需要大量资金，再加上这些内外部因素，地方政府积累下了一些债务，“这些债务实际上是不合规、不合法的。”

2014年印发的“43号文”明确了“修明渠、堵暗道”的总体思路，允许地方政府适度举借债务，举债规模不得突破全国人大及其常委会批准的额度。

对此前积累下的存量债务，以置换的方式进行化解。财政部当时表示，“通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。官方数据显示，截至2014年末，地方政府存量债务15.4万亿元，其中1.06万亿元为过去批准发行的债券，其余14.34万亿元均为通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借。

这次债务置换从2015年持续到2018年，除西藏外，全国30个省份共发行12.2万亿元地方政府债券，用于置换经确认的非债券形式政府债务。

此后，我国又先后多次开展债务置换，支持地方化解债务风险。据发布会透露，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的“隐性债务”余额比2018年摸底数减少50%，债务风险可控。同时，推动债务风险较低的北京、上海、广东实现存量“隐性债务”清零。

如何用好债务置换，增强地方发展活力？

乔宝云表示，债务置换不是债务消失了，而是置换成了规范的债务，因此，使用好置换后的规范债务是接下来尤为重要的事情，“化解地方债务压力不是直接给钱，要在支持地方发展中解决问题。”

罗志恒持同样观点，他认为，要将更多的新增债务资金投向投资回报较高的项目，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜。

据他梳理，近年来，地方政府发行的专项债，投资领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等多个领域。

“并不是所有的投资项目都能带来足够的回报，有些低效或回报周期较长的项目会加重地方财政的负担，影响地区发展。”罗志恒认为，未来新增的债务限额，将更倾向于那些有更明确的回报预期、能为地方经济带来经济和社会收益的领域。

他举例，像新能源、新基建这类项目，符合经济高质量发展方向，能够提升区域经济的活力、推动相关产业的发展，同时带来可观的经济效益。

此外，罗志恒还注意到，近年来，10年以上期限的专项债发行量显著增加，专项债有明显向“中长期”转变的趋势。他认为，延长还债期限，这就缓解了债务集中到期后地方政府偿还的压力。同时，一些建设周期和回收期较长的项目，需要持续投入资金，延长还债期限可以更好匹配项目资金需求，进一步释放地方配置资金的空间。

此时安排化债举措，用意是什么？

9月26日召开的中央政治局会议指出，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变。同时，当前经济运行出现一些新的情况和问题。

会议要求，要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务。

乔宝云认为，较大规模置换存量债务对于解决当前面临的问题有很强的针对性。

一方面，“隐性债务”存在极高风险，从中长期发展的角度来说，已经成为大家比较担心的问题。通过债务置换，让“隐性债务”显性化，管理起来更加规范透明。同时，利率降低、还款期限延长，有利于降低风险。

另一方面，地方需要继续发展，用好新增债务限额，合理分配使用资金，投向有明确回报预期、利于地区发展的项目，能够为地方带来可观的经济收益和社会效益。

此外，地方承担着保基本民生、保工资、保运转支出的任务，而债务风险一旦累积，基层“三保”甚至可能面临挑战。通过债务置换，降低地方的财务成本，“地方政府也就松了一口气，能更好地保障民生。”

因此，乔宝云认为，通过债务置换，在降风险的同时，让地方的债务压力随着地方发展逐步缓释，是既着眼当前、又事关中长期发展的针对性举措。

罗志恒也认为，债务置换减轻了地方政府化债的压力，使地方政府能够腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务。