高云霞：把银发经济从国务院一号文提升到三中全会，是重要突破

2024年7月15日至18日，党的二十届三中全会在北京召开。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。

7月21日，《决定》全文发布，提出诸多改革具体措施。关于人口老龄化和发展老龄产业，《决定》提出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务，促进医养结合。加快补齐农村养老服务短板。改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。

如何理解此次《决定》提出的关于完善发展养老事业和养老产业的相关内容？新京报记者就此采访了北京师范大学中国公益研究院副院长高云霞。

这是一个重要的突破和亮点

新京报：此次三中全会对于养老服务和发展银发经济的提法，有何亮点？此时提出这些表述有何重要意义？

高云霞：关于养老服务和发展银发经济，一是把银发经济从国务院一号文提升到三中全会这样一个重要会议层次，从历史角度上来说，这是一个重要的突破和亮点。

二是在当前经济形势之下，老年人作为一个重要的消费群体，其消费市场有着很大的空间，具备很大的消费潜力。引导老年人群和备老人群的消费，从刺激消费的角度来看，也是具有重要意义。

三是从鼓励老年人多样化就业和个性化就业方面来说，把老年人当成一个生产者，对于提高老年人的收入水平、支付能力和倡导积极老龄社会建设都是重要的亮点。其实，老年人作为生产者，尤其是一些知识型的老年人，可以参与很多智力性的服务和咨询服务。他们还可以切身参与到老年用品和服务的研发中，开发自我价值。在这些方面，他们都能发挥很大的作用。

从供给的角度来看，我们需要培育社区服务机构，优化供给，健全相关服务力量的积极参与机制。这也是非常重要的一方面。

值得注意的是，此次三中全会明确将社区养老服务作为培育的重点。现在97.7%，甚至是更高比例的老年人，倾向于居家社区养老，他们需要高质量的服务和产品，包括生活照料、健康、医疗、精神文化等多个方面。这些领域有巨大的开发空间，也是生活服务业的重要组成部分。

新京报：此次《决定》提出关于渐进式延迟法定退休年龄改革，您认为在实施过程中需要注意哪些关键因素？如何确保这一改革能够平稳过渡，并得到社会各界的理解和支持？

高云霞：关于渐进式延迟法定退休年龄的改革，我们首先要认识到它的积极意义。它可以缓解养老金支付压力，增加部分灵活就业的中老年人群的收入，同时缓解老龄化和少子化带来的劳动力短缺问题。随着受教育程度的提升，很多人可以更长时间地发挥他们的价值，这也为这些人群提供了更多选择。

在实施这一改革时，需要注意以下关键因素以保证平稳过渡。一是老人老办法，新人新办法。明确时间节点，区分新旧政策的适用范围。要清楚说明在新政策出台前后的不同规定，确保公众理解哪些人适用新办法，哪些人适用旧办法。二是自愿原则。坚持自愿弹性的原则，不强制一刀切，给大家提供选择的余地。这是非常重要的政策原则。三是缓解社会误解。例如，解释清楚延迟退休是否会影响严峻的就业形势，确保就业公平等问题。

同时，我们也需要辩证地看待这个问题。目前社会正处于一个复杂的转型时期，就业结构和市场结构都非常复杂。弹性退休的就业人群岗位也分为不同类型，可能包括灵活就业、短期就业或知识性岗位。这些岗位可能会受到一定影响，但总体上影响还是有限的。就业市场应更多关注同类型岗位的供需匹配度的提升机制。这是需要向社会进行宣讲的重点。

政府和市场在不同角色上各就其位

新京报：在发展银发经济的过程中，政府政策支持和市场力量的作用如何平衡？您认为政府应如何引导和激励企业及社会力量积极参与银发经济的发展？

高云霞：银发经济还是一个新兴的经济领域。产业业态本身处于一个比较新的时期，或者说是处在一个培育期，更需要积极的引导和良性刺激。从老年人角度来看，他们的需求非常多样化和多层次。政府更重要的职能是满足基本公共服务的需求。

高端化和个性化的服务需求更多可以交给市场。政府支持和市场力量在不同角色上各就其位，提供一个既有政府兜底保障和基本公共服务，同时也有自由选择和个性化市场服务的开放环境，让大家能够公平竞争。这是一个比较好的状态。

至于政府如何引导和刺激企业和社会力量，这就需要支持性和促进性的鼓励政策。例如，税收优惠、土地、水电气暖等基础设施的支持，尤其是金融政策的刺激和支持。现在很多地方也在推出产业基金、专项债等政策工具，来刺激市场投入和社会投资，共同参与进来。

目前，许多养老服务和社会服务性机构都是以民办非企业、社会团体或基金会的形式存在，并支持相关项目。然而，这些组织在登记注册时面临很多困难，例如找不到业务主管单位等问题。志愿者组织也面临类似的挑战。为了更好地鼓励和开放这些组织，需要在准入政策和监管登记方面进行改进，提供更多良性的引导和支持性的配套措施。同时，也要注意风险监管，包括信用问题，坚决打击坑蒙拐骗、损害老人权益的行为。

除了政策支持外，还需要注意以下几点：一是营商环境。不仅要有政策，还要确保政策能够快速落地。这涉及营商环境和政府的服务意识，服务型政府的配套非常重要。二是目前我国存在区域性不平衡的问题，有些地方做得比较好，而有些地方仍然比较僵化。因此，服务机制和配套理念需要跟上。三是专业人才的培育。重视相关专业人才的培育，包括社会力量和社会组织的人才。这方面的人才非常缺乏。总而言之，需要政府、市场、社会和家庭多方协同，共同促进。

推动特殊困难老人群体应保尽保、应享尽享

新京报：关于建立长期护理保险制度，您认为在实施过程中可能会遇到哪些挑战？如何确保这一制度能够真正惠及孤寡、残障失能等特殊困难老年人群体？

高云霞：关于长期护理保险制度，这次明确提出要建立长期护理保险制度，而不是仅仅探索。这是一个进步，因为各地的试点已经很多了，但目前仍然面临许多问题和挑战，值得深入研究。

一是筹资问题非常关键。很多地方仍然依靠医保结余或通过医保比例划分来建立基金。城乡之间存在很大差异，农村的缴费能力非常低。同时，不同年龄段人群的缴费意愿也不同。因此，如何统一共识是一个重要问题。可能从相对高年龄段开始筹资是一种手段。在筹资方面，各地存在不均衡的状态。尤其是一些年轻型城市，如深圳，可能会遭遇较多反对声音。国际上有一些做法，例如日本，规定40岁以上才开始缴纳护理保险经费。筹资需要平衡不同年龄段和城乡结构的问题，这是一个挑战。

二是从具体的精准支出和评估来看，需要有一套完整的评估制度，精准分级的护理计划，才能形成合理的服务配套和支出清单。这是非常重要的制度。目前，各地在评估和支出标准、服务标准上还没有特别统一和成体系的问题。

三是服务供给的质量如何保证，也是长期照护和长期护理服务体系面临的重大挑战。例如，高质量服务机构和人才的短缺，以及不同服务的具体质量管理问题。这是非常重要的一方面。

此外，不同部门之间的协同也是一个挑战，因为目前这些服务还是分散在不同部门中。筹资主要由医保局负责，而具体的服务机构和组织更多由民政部门管理。涉及长期护理和医养结合等重要服务资源的联动，还需要卫生部门的协同。因此，不同部门之间如何形成良好的衔接机制是一个重要问题。可能需要一个国家级层面的机构来统筹，这样会是更理想的状态。

至于如何确保长期护理保险制度能够真正惠及孤寡、残障、失独等特殊困难群体非常重要。这些群体的需求是刚需，但也有区别。真正的长期护理保险制度以失能、残障人群的需求为出发点，通过评估和分析后提供相应的服务。这种制度主要针对身体上的护理需求，因此采用社会保险制度是比较理想的状态。这种制度的公平性在于，不仅保障贫困人群，而是只要身体有困难的人都应纳入体系。

针对残障失能的特殊困难老人群体，应该尽量进行主动筛查和政策宣导，推动他们应保尽保、应享尽享。这需要社区等一线服务机制的健全。从需求评估、照护计划的制定到服务的递送，整个闭环要形成完善的服务系统。同时，需要一些关键人才，如养老经纪人和照顾管理者，确保整个服务体系能够理想地完成。

对于孤寡低收入老人，这些人群需要分类型处理。如果他们身体残障或失能，可以纳入长期护理保险制度的体系内。但如果他们同时存在低收入问题，政府会有兜底政策，一般会将他们纳入特困人员供养机制中。可以选择集中供养或分散供养，并提供相关补贴。对于涉及失能的支出，如果补贴不够，护理保险的费用可以争取政府财政补贴来兜底解决。这样既有补贴和税收支持，又有护理保险的补贴，是比较理想的状态。