最新节能降碳行动方案公布 张中祥：三个行业可先入全国碳市场

5月29日，国务院公布《2024—2025年节能降碳行动方案》，对2024年和2025年的节能降碳行动进行了部署，指出尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。同时指出，稳妥扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，逐步推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式。

此前，因为“十四五”前三年，尤其是2022年和2023年单位GDP能耗和二氧化碳排放的降幅有限，引发了人们对无法完成节能降碳预定目标的担忧。同时，面对降碳压力，碳市场扩容也势在必行，怎么扩，扩哪些行业引发关注。

尽最大努力完成节能降碳约束性指标

“十四五”规划要求单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。但根据国家统计局公布的2021、2022和2023年国民经济和社会发展统计公报，这3年全国万元国内生产总值能耗比上年分别下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平。

测算下来，3年时间我国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别比2020年降低8.5%和4.6%。

天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥向新京报零碳研究院表示：“偏离2025年节能减排目标，一方面是随着人民生活水平的提高，有用能不断增长的客观需求，同时低成本节能减排机会变得越来越少，节能减排变得越来越困难。”

《2024—2025年节能降碳行动方案》指出：2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨；2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。

扩大全国碳市场覆盖范围可分三步走

对于扩大全国碳市场的参与行业和主体范围，张中祥建议，扩容顺序宜按照先扩大行业，再扩大参与主体，第三步加入衍生产品，逐步有序推进的步骤进行。

在具体碳排放领域上，张中祥认为，应优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。同时，外部环境也是确定优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制影响角度，可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点考虑，张中祥指出，“十四五”期间应优先考虑把氧化铝、水泥、钢铁纳入全国碳市场。氧化铝的碳排放约占全国碳排放总量的4.5%—5%，水泥约占10%—12%，钢铁约占13%—15%，这三个行业约占全国碳排放总量的30%，再加上电力行业约占的45%，这样“十四五”期间全国碳排放总量约75%就纳入全国碳市场。同时，张中祥表示力争在“十五五”结束前全国碳市场覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。

此外，在如何活跃碳市场方面，张中祥强调，在全国碳交易体系扩容包含了3—4个行业后，考虑引导个人和机构投资者、金融机构入市进行交易，然后逐步增加交易品种，加快产品与服务创新，助力提升市场流动性。

针对全国碳市场与区域碳市场并存的现象，张中祥建议探索两者之间的连通机制，允许全国碳市场与区域碳市场之间进行碳配额交易。从碳排放数据测量、报告和核实方面做得好的区域碳市场进行交易开始，逐渐扩大到满足排放数据要求的其他区域碳市场。也可利用区域碳市场开发更多的碳金融产品和服务，为在更大范围的全国碳市场平稳实施积累经验。按照上述发展，将形成以全国碳市场为主、有鲜明特点的区域碳市场为辅的中国碳市场。

新京报零碳研究院研究员 白华兵