郑国光：做好城市灾害预防，宁肯“十防九空”｜新京智库

近年来，我国城市灾害频发。如2021年的湖北十堰“6·13”燃气管道爆炸，2022年的湖南长沙“4·29”居民自建房倒塌，2023年的北京“4·18”长峰医院火灾、浙江武义“4·17”重大火灾和宁夏银川“6·21”烧烤店燃气爆炸，2024年的江西新余“1·24”特大火灾、江苏南京“2·23”火灾和河北燕郊“3·13”燃气爆燃等。

“这一系列事件暴露出当前城市安全中的短板和不足。”中国灾害防御协会会长、应急管理部原副部长郑国光在4月27日举办的城市治理现代化高端论坛上如是说。

该活动由天津师范大学国家治理研究院、天津师范大学政治与行政学院联合主办。郑国光在论坛上作了《城市安全韧性与灾害风险防范》的主题演讲，他表示，我国快速的城镇化使得人口、经济等各类要素不断向城市聚集。这在给城市带来活力的同时，也给城市治理带来越来越多的新挑战。安全成为城市运行与管理的底线要求，城市风险治理成为城市经济社会发展和治理中更为突出、更为重要的命题。

郑国光介绍，我国一些城市尤其是特大城市处于一旦遭遇自然灾害就显得很脆弱的尴尬境地：小灾引发大灾并形成灾害链更具有普遍性，自然灾害链之间相互传递，自然灾害与社会安全事件也发生相互传递，城市灾害的“放大效应”和“链发效应”可能带来的危害后果异常严重，给城市灾害防范和安全管理工作提出了诸多新问题和新挑战。

城市自然灾害的复合链生效应突出

郑国光介绍，我国七成以上城市、一半以上人口分布在气象、地震、地质、海洋等灾害高风险区，六成多的城市在过去15年发生过不同程度的洪涝。城市中各种要素高度集中的特点，使得城市面对灾害特别脆弱。如果缺乏必要准备，灾害影响危害后果将很严重。

比如，2021年7月17日-23日，郑州市遭遇历史罕见特大暴雨灾害，暴雨引发严重城市内涝和山区山洪灾害，共造成380人遇难，1200亿元经济损失。2023年7月29日-8月2日，京津冀地区出现60年来最强的暴雨天气，导致海河流域性特大洪水。这次灾害的特征是“降雨强度大、累计雨量大、持续时间长、灾害链特征明显，造成损失重，其影响深远”。郑国光说。

郑国光表示，由于人类活动和特殊的城市环境影响到城市气象特征，如“五岛效应”，即城市浑浊岛、热岛、干岛、湿岛和雨岛效应；城市规划和布局中存在的问题使自然灾害严重影响了城市生命线系统，如内涝、风灾、雷电、雾霾和地面塌陷等，城市灾害可能导致城市生命线系统愈发脆弱，影响到城市及周边地区乃至全国的经济生活和社会稳定。

郑国光介绍，伴随着我国经济发展、产业链相互依存、城镇化加快、人财物高度集中，城市灾害链在延长、风险在加大，导致灾害防范应对难度大。

以郑州“7·20”特大暴雨灾害为例，郑国光介绍，这次灾害导致郑州市近40万辆车被水淹，主城区2067个小区地下空间被水淹，其中175万平米地下商铺、471万平米地下仓库、26836辆车、66539台供电、泵站、电梯等设施被水淹损毁，直接经济损失54亿元。

这场灾害还导致郑州大学第一医院、阜外医院被水淹、断水断电，紧急转移12533名病人，其中重症病670人；市应急局、水利局、119消防应急指挥中心因水淹断电断网，缺少备份系统、备用电源，以致指挥失灵；主城区1864个小区断电断水断气断网，造成众多市民基本生活困难，甚至无法购物；110、119等报警服务平台电话拥堵严重，市民求助无门。

老问题、新隐患共同构成城市安全新挑战

郑国光表示，我国城市治理面临的重大挑战还有，随着城市化带动产业集聚，城市生产生活环境日趋复杂，城市建设、轨道交通、危房改造、人员密集场所、地下空间等安全风险突出，老旧桥梁、管道、隧道等重大工程进入风险高发期，重要装备、机器设备和材料等逐步老化进入重点维护期；燃气进楼入户，许多燃气管道质低龄长等。

“一些城市安全基础薄弱，安全管理存在漏洞短板，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调。”郑国光说。比如2013年的青岛“11·22”中石化输油管道泄漏爆炸、2015年的深圳光明新区“12·20”特别重大滑坡、2015年的天津港“8·12”特别重大火灾爆炸，以及2024年的河北燕郊“3·13”燃气爆炸等事故都暴露了这方面的短板和不足。

与此同时，由新技术、新产业、新业态带来的、对国家和社会系统可能造成严重负面影响的，需要及时采取有效措施进行防范和处置的风险。“这可能是以前从未出现过的风险，也可能是以前出现过，但超出人类的认知水平或从未引起人类关注的风险。”郑国光说。

比如，储能电站、海上风电、氢能、玻璃栈道等新能源、新业态不断涌现，井喷失控、火灾爆炸、硫化氢中毒等新的风险也大量上升。如全国有化学储能电站近500座，很多建在城区，“这将给城市安全监管带来很大压力”。

同时，城市人口密度大、流动快、结构复杂，容易造成重大传染病扩散蔓延。不仅如此，随着人口在城乡间的流动加快，微生物和病毒突破传播界限，使得农村也容易感染遥远地区的病毒。“突发公共卫生事件也成了城市治理面临的重要挑战。”郑国光说。

研究表明，城市化会带来人口与资源环境、效率与公平等社会矛盾突显，导致经济波动、社会失序、大众心理失衡。郑国光表示，在全球恐怖袭击向城市转移的大环境下，大中城市人员密集场所容易成为恐怖袭击的重要目标。大城市一旦发生重大恐怖袭击事件，往往会产生放大效应和连锁反应。

提升城市韧性，应对城市安全风险

现代城市面临诸多安全风险和治理挑战，那该如何应对呢？

郑国光表示，“面子”是城市的风貌，而“里子”是城市的良心。因此从根源上说需要统筹城市地上、地下建设，建设城市地下综合管廊，消除城区重点易涝区段，推进海绵城市建设，使城市既有“面子”，也有“里子”。

因此，郑国光建议，这需要加强我国城市灾害风险防范的能力建设，不断提升城市安全韧性水平，需要从四个方面着手。

首先是要牢固树立安全发展和灾害风险防范意识。这需要各级、各政府部门切实把风险防范和安全发展作为城市现代文明的重要标志，大力推进城市应急管理体系和治理能力建设，着力防范化解各类灾害风险，确保人民生命财产安全，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

其次，要认真落实城市安全和灾害风险防范责任。提高城市安全和灾害风险应急管理能力，必须加强党的领导。统筹发展与安全，做好自然灾害防治和应急管理工作，保障人民群众生命财产安全。

郑国光认为，这需要各级领导干部强化灾害风险意识和底线思维，牢固树立灾害风险防范意识，要统筹发展与安全，既要救灾冲在前、表现好，更要把防灾工作做在前头、做好做扎实。“宁肯十防九空，舍得花钱，舍得下功夫，做好应对百年一遇灾害的准备，夯实国家综合防灾减灾救灾基础。”

再次，要坚持以人为本，加强城市灾害防范能力。这需要更好推进以人为核心的城镇化，切实把保护人民生命安全作为首要目标、放在第一位，落实到城市运行管理各个环节，使城市更健康、更安全、更宜居。

比如，加强街道、社区的防灾、减灾、救灾和应急管理能力建设，深入开展示范城市、示范社区创建，重视和强化城市防灾避难场所建设，筑牢防灾、减灾、救灾的人民防线，为人民群众提供更有保障、更可持续的安全感。

最后，要坚持预防为主，打造海绵城市、韧性城市。为什么要建设海绵城市、韧性城市？郑国光解释，因为海绵城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。但不能把海绵城市认为是可以“预防特大暴雨的”。

郑国光认为，依靠工程性措施防御千年一遇，还是百年一遇洪涝，总是有限度的。如果设防过高，经济上难以承受；设防过低，则会导致城市常常被淹。因此，“城市防洪排涝，要靠工程性措施，更要靠科学管理”。

换句话说，城市防洪排涝，既要看城市的边界，更要放大到汇水面的范围，将防外洪和防内涝结合起来考虑。比如，上海市水务局管理全市的地表水、河道、雨水、洪水等，就是一个相对更科学的系统管理安排。

而韧性城市则是当灾害发生时，能够承受洪涝灾害的冲击，快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险。“海绵城市建设主要是为了提高城市的水灾抗险能力，而韧性城市建设是为了提高城市的全方位抗险功能，包括地震、台风、暴雨、暴雪等，让城市人民获得更多的安全感、幸福感。”