李小敏：生态环境分区管控制度来之不易，做好后半程落实尤为重要

3月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》。《意见》的发布确立了分区域差异化精准管控的环境管理制度，旨在通过科学管理和系统治理，提高生态环境保护的效率和效果，推动生态环境治理体系和治理能力现代化。

为对《意见》内容进行权威解读，了解“生态环境分区管控”概念的地方实施，新京报零碳研究院近日专访了中国环境科学研究院正高级工程师李小敏。

分区管控与国家重大发展战略布局高度匹配

新京报零碳研究院：《意见》的出台对当前中国生态环境保护的意义？它如何与国家重大发展战略相结合，推动区域可持续发展？

李小敏：我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，但生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，《意见》聚焦区域性、流域性突出生态环境问题，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略。对于集中解决突出生态环境问题，助力经济社会高质量发展，服务美丽中国建设目标，提升生态环境治理现代化水平，推动生态文明制度建设具有重要意义。

生态环境分区管控始终与国家重大发展战略布局高度匹配，协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展。长三角、京津冀、粤港澳大湾区等战略区域，管控精度高，平均单元面积10～50平方公里，体现了因地制宜和差异化管控，实现了生态环境精准科学管理，推动区域可持续发展。通过生态环境分区管控，加强整体性保护和系统性治理，支撑优化重大生产力布局，服务国家重大基础设施建设，保障国家重大战略实施，特别是在产业、能源和交通运输结构调整中的应用，建立了陆岸海联动、区域一体化的生态环境管控机制，引导传统制造业绿色低碳转型升级及战略性新兴产业合理布局。长江经济带，重点落实长江经济带发展战略，推动长江全流域按单元精细化分区管控，加强沿江重化工业水污染防治和环境风险防控，防止重污染企业和项目向长江中上游转移。黄河流域，落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，实施上中下游地区差异化分区管控，优化黄河中上游能源化工和新能源产业布局，促进中下游产业绿色低碳循环发展。

《意见》为生态环境管理提供了新的政策工具

新京报零碳研究院：政策中提到的“生态环境分区管控”它与传统的环境管理有何不同？

李小敏：生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。通过系统落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境管理要求，形成一套全地域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控方案，创新生态环境空间管控，为生态环境管理提供了新的政策工具。

与传统的环境管理比较，生态环境分区管控创新生态环境保护参与宏观经济决策的途径和手段，强化生态环境源头预防作用。总体来看，具有以下三个特征：

一是空间数字化。把生态环境管控要求落实在具体的管控单元上，突出空间管控的作用，弥补过去生态环境管控着眼于污染源、排放口，缺少空间概念的不足。全国已划定4万余个生态环境管控单元，成果数据的空间矢量化特征有助于与现代化信息技术相结合，提高管理效能，更好地服务政府、企业、公众。

二是约束引导性。生态环境分区管控立足资源环境禀赋特征和生态环境制约性问题，面向区域发展战略定位，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线要求，为发展“明底线”“划边框”，既遵循底线思维，又兼具战略前瞻性，引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移。

三是系统集成性。生态环境分区管控统筹考虑资源、环境和社会经济发展，综合生态环境、地表水环境、大气环境、土壤环境、海洋环境、水资源、能源、岸线资源等要素要求，系统集成生态环境、发改、自然资源、工信、水利、农业农村等多个部门相关环境要素管理要求，形成有机统一的生态环境准入清单，为政府部门、企业、社会公众提供了一个便捷可靠的管理工具和参考手册。

科技创新贯穿生态环境分区管控建设全过程

新京报零碳研究院：科技创新在生态环境分区管控中扮演什么角色？中国环境科学研究院在这方面有哪些研究成果或正在进行的项目？

李小敏：回顾我国生态环境分区管控走过的历程，可以说科技创新贯穿生态环境分区管控建设全过程。在试点阶段，基于环境评价、规划、系统分析等多学科融合创新，在实践中不断摸索，扫清技术壁垒，为全国推广实施提供技术支撑；在制度建立过程，研究提出“三线”划定与系统优化技术、资源环境承载力空间匹配技术，多要素综合的生态环境分区关键技术，以及多目标协同的生态环境准入清单编制与应用技术，创新建立了生态环境空间分区差异化管控的完整技术体系，为制度建立夯实基础；在实施应用阶段，通过数字化平台建设与人工智能、大数据等技术的结合创新，为制度实施应用提供更加便捷高效的有利条件。

中国环境科学研究院致力于生态环境分区管控制度研究与实践，主要开展了政策设计、体系协同、实施应用等多方面的研究。在政策设计方面，基于长期的战略环境影响评价工作实践基础，全程参与了分区管控制度的顶层设计和技术孵化，并指导全国各地分区管控的划定；在体系协同方面，着力探索分区管控与环境影响评价、排污许可、执法监管、环保督察等的制度协同、分区管控与生态、水、大气、土壤、地下水等环境要素的管理协同、分区管控与减污降碳的技术协同；在实施应用方面，“自下而上”总结凝练地方在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等多领域的应用路径和模式，研究应用体系“自上而下”指导各地推动成果落地应用，充分发挥制度效力。基于研究，提出了多项科技政策建议，为制度实施贡献智慧。目前，环科院正紧紧围绕三大方面，吸纳优秀海内外人才，充分发挥多学科融合优势，持续开展基础研究及政策管理研究，探索分区管控制度中长期建设及管理策略。

制度来之不易，做好后半程落实尤为重要

新京报零碳研究院：针对生态环境分区管控，您还有哪些建议？

李小敏：生态环境部谋划生态环境分区管控制度工作，历经8年实现由地方实践到中央制度的飞跃。成果来之不易，做好实施应用的后半篇文章尤为重要。政贵有恒，治须有常，科学的管理政策，必须坚持一张蓝图绘到底。

结合中国环境科学研究院工作重点，从推动生态环境分区管控制度落地应用上，提出四点建议：

一是探索生态环境源头预防体系制度联动，形成服务高水平保护合力。结合“十四五”环评制度改革新思路，从工作内容、工作程序等方面，建立健全生态环境分区管控制度与规划环评、项目环评的衔接机制，探索联动管理模式下的环境影响评价优化与简化方案，推动形成具有中国特色的高效源头预防体系，真正实现“管得住”“放得下”。

三是强化部门间联动，建立多部门联合管控的工作机制。结合各地实践经验，通过规范应用环节流程、明确实施应用主体责任，构建具体的应用场景，将生态环境分区管控成果嵌入地方战略、政策、规划制定实施、项目落地等程序以及生态环境保护相关工作中。逐步探索形成一套生态环境分区管控与相关制度衔接或者协同发力的工作机制，确保生态环境分区管控成果“用得顺、用得好”。

三是健全技术方法，优化从问题识别到解决方案的技术体系。生态环境分区管控作为一项新的制度，需要边实践边反馈边完善，要加强从问题识别到解决方案的分区分类管控策略制定的技术路径，实现对区域性、流域性突出生态环境问题管控的技术传导。随着国家生态环境保护要求不断提升，需要进一步探索新的技术，服务新的环境管理需求，如探索生态环境分区减污降碳协同管控技术，海陆统筹的管控技术，水资源、水环境、水生态“三水”协同管控技术等，形成应用需求引导，技术支撑保障的产学研工作模式。

四是加大数字赋能，提升信息化平台的服务效能。在人工智能、大数据、区块链等新一代信息技术的高速发展期，充分利用数字赋能，加大对环境基础底图的大数据挖掘；积极搭建更加智能化的生态环境分区管控数据平台，加强共享共用；融合国家各类环境管理和社会经济发展数据，不断强化数据综合分析能力，积极探索应用领域，提高准入研判精准度，服务环评审批便捷性，提升服务效能，“让数据多跑路，让群众少走路”。

新京报零碳研究院研究员 陶野