专访全国人大代表蔡继明：深化土地制度改革，推动城乡融合和区域协调发展

清华大学社科学院教授、政治经济学研究中心主任蔡继明

国务院总理李强在今年的政府工作报告中，把“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局”列为今年政府工作一项重要任务。

全国人大代表、清华大学社科学院教授、政治经济学研究中心主任蔡继明长期关注和研究农村土地制度改革。今年是他第27年参加全国“两会”，并准备了多份建议，涉及推进农村宅基地制度改革、增强优势地区高质量发展的土地保障、降低农业转移人口市民化住房门槛等方面。

全国两会期间，蔡继明接受了红星新闻记者的专访。

推进土地要素配置市场化改革

对优势地区增加建设用地供给

红星新闻：今年2月19日，中央深改委第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。在增强优势地区发展的土地保障方面，您为何建议取消对特大超大城市人口总量限制？

蔡继明：在工业化和城市化进程中，人口向大城市集聚是世界性普遍规律。我国大城市工业门类齐全、产业结构完整、城市基础设施完善、基本公共服务健全、城市管理水平较高，能提供较多的就业岗位，有能力吸纳较多的农业转移人口落户，理应为全国城市化水平的提高做出远高于全国平均水平的贡献。在“十三五”期间，一些特大超大城市纷纷对常住人口总量规模做出了限制，这在一定程度上会减缓城市化进程。

而为了配合特大超大城市对人口总量规模的控制，“十三五”规划期间，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排500万以上人口特大城市新增建设用地。这种做法，对一二线城市房价高企起到了推波助澜的作用。而与中西部人口大量流向东部相反，中央每年新增城镇建设用地的供给则由东部转向中西部倾斜，其占比由2003年的32.6%提升至2016年的60%，由此出现东部建设用地供给紧张，中西部住房库存增加。

为此，我建议取消对特大超大城市人口总量规模的限制，放宽特大超大城市积分落户的标准和条件，慎提超大城市土地减量增长，根据特大超大城市常住人口增长的速度和占比，适度增加年度新增建设用地的指标，使土地的供给与优势地区工业化和城市化发展的客观需要相适应。

另一方面，目前城乡建设用地增减挂钩政策还仅限于在县市区范围内实施，只有少数省市之间在脱贫攻坚期间按照中央政府确定的的对口扶贫计划实施了跨全域增减挂钩。建议通过试点和相关涉地法律法规和政策的修改，允许农村宅基地使用权在城乡之间流转，允许城乡建设用地增减挂钩指标跨省市区交易，逐步形成全国统一的城乡建设用地市场，从而一方面拓宽农民的财产收入渠道和融资渠道，另一方面增加优势地区“制度性”土地供给，使建设用地在全国范围内优化配置，促进城乡土地要素自由流动和城乡融合发展。

清华大学社科学院教授、政治经济学研究中心主任蔡继明

扩大农村宅基地流转范围

拓宽农民增收渠道

红星新闻：您认为目前农村宅基地制度存在的主要问题是什么？

蔡继明：我国目前农村常住人口不足34%，但村庄用地却是城镇建设用地的2倍以上，而占比7成以上的住宅用地中10%-20%处在闲置或低效利用状态，部分地区甚至超过40%，已经出现了一批不折不扣的“空心村”。现行的土地管理制度允许农村宅基地使用权在集体经济组织内部转让，这就把农村的大量宅基地排除在城乡统一的建设用地市场之外，农民难以获得财产性收入的渠道，抵押物不能在城乡开放的竞争性市场上流通变现，农民难以通过抵押宅基地使用权融资的渠道，获得更多的资金发展农业生产。

红星新闻：2023年中央一号文件强调，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，深化农村集体经营性建设用地入市试点，赋予农民更加充分的财产权益。那么，应当如何做才能赋予农民更加充分的财产权益？

蔡继明：在计划经济以及改革开放初期，农村集体所有的宅基地使用权只能由集体经济组织成员申请并无偿取得，具有一定的福利性质。但是随着中国市场化的深入，农村宅基地的社会商品属性和对其占用者的财产属性逐步凸显出来，它的价值实现和增值的要求日益强烈。此时，若仍然一味限制农村宅基地的流转范围，就与宅基地“三权分置”改革背景下推进放活宅基地使用权，以提高农村土地资源利用效率和增加农民收入的现实要求背道而驰了。

由于当前宅基地用益物权仅限于占有权和使用权，并未享有完整的收益权和处分权，致使农民住房的财产价值难以实现。但在经济利益的强有力驱动下，宅基地私下交易、隐形流转等行为依旧屡禁不止。更有部分外出或是举家迁移进城的农户，其在农村的宅基地和住房已不再担负居住保障功能，大都处于闲置状态。这些农民更有通过流转宅基地和住房增加财产性收入的现实需求。

因此，我认为在保障农民基本居住权的前提下，引导宅基地从住房保障功能向财产功能转变，通过进一步修改和完善相关涉地法律，允许农村宅基地使用权在城乡之间更大范围内流转，使农民获得财产性收入及分享改革带来的红利。

红星新闻：宅基地使用权在城乡统一的建设用地市场上流转，对乡村振兴和新型城镇化有何意义？

蔡继明：2024年中央一号文件将“强化农民增收举措，实施农民增收促进行动”作为三农工作的一项重要任务。

我国部分农村地区已经通过拓宽宅基地的生产经营、资产、财产等多功能，不断发掘宅基地的价值实现途径，探索出了农村产业融合“宅基地+家庭作坊”，“宅基地+乡村旅游”，“宅基地+民宿产业”“宅基地+康养基地”等新产业新业态，推动了乡村产业转型的发展。而乡村产业的发展又会进一步带动周边广大村民就业，促进农村剩余劳动力多渠道转移，实现农民的工资性收入增加，拓宽农民的增收来源。

通过农村宅基地的自由出租、转让来增加农民的财产性收入，实现宅基地使用权在公开市场上合法流转，能够增加农民的财产性收入，同时实现农村建设用地的集约、节约利用，通过放开农村宅基地在城乡之间的流通，鼓励农民利用宅基地获取进城资金，以缩小城乡居民收入差距。

红星新闻：从国家对农村宅基地制度改革的发展历程中，可以汲取哪些经验？

蔡继明：2015年，按照《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，全国33个县开展试点。2020年9月，全国104个县和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。试点围绕落实宅基地集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法。

在宅基地改革的各个试点地区，如浙江义乌、湖南浏阳、江西余江、广东南海、四川成都以及北京大兴、天津蓟州、重庆全域等，其中义乌的经验较为成熟。义乌在全国率先提出和确立宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计；允许宅基地交易、入市与转让，允许宅基地在市域范围内跨集体经济组织转让，建立全国首个农村宅基地基准地价体系；赋予宅基地使用权和农房担保、抵押权能；实行宅基地有偿调剂和有偿选位，对超占等开展有偿使用，探索宅基地从永久无偿向分类有偿转变；通过多渠道实现宅基地自愿退出等。

进一步深化宅基地制度改革，可以扩大试点地区范围、增加试点改革内容，重点放在扩大宅基地使用权流转范围和城乡建设用地增减挂钩范围、进而根据试点地区成功的经验加快相关法律的修改完善，将试点成果推广至全国。

红星新闻：在具体措施方面，该如何优化土地要素市场化配置，增强城乡要素有序流动活力呢？

蔡继明：近年来，我国各地结合发展乡村旅游产业和农村新产业新业态，积极引导工商资本下乡，以集体资产、村民资产入股及收益分成的方式吸引社会资本与村集体、农民联合开发经营，探索出“闲置农房+民宿经济”，“闲置农房+田园综合体”等多种宅基地及农房的盘活利用模式。不仅显化了农民宅基地及农房的资产价值，还极大地激发了乡村振兴的内生动力。

因此，应重视村庄的资源条件和禀赋，为新型产业和社会资本做好用地载体和承接，盘活利用闲置宅基地和住宅发展乡村新产业新业态，同时要打通宅基地再利用与农村集体经营性建设用地入市的衔接，通过建立健全相关保障机制，确保盘活利用的农村闲置宅基地用于乡村产业发展。同时，建议合理引导和完善工商资本下乡推动宅基地流转过程中多方参与主体的博弈过程与收益分配机制。地方政府需要为工商资本下乡和项目衔接做好一些基础性、服务性工作，如下放土地审批权限，减少行政服务上的手续和步骤，为工商资本下乡、推进各类要素流动创造条件。

去年8月，九部门联合发文，“有序引导大学生毕业到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡”。充分调动广大农民群众和各方人士建设家乡的积极性、主动性、创造性，推动人才下乡、资金下乡、技术下乡，汇聚各方力量建设宜居宜业和美乡村。盘活闲置的宅基地，可为离退休返乡人员提供居住创业的场所。建议将农村集体经济组织成员离开集体经济组织后宅基地使用权未被收回的，进城务工人员退休、失业后返回原籍的，及海外归侨等特殊人群取得宅基地使用权归纳为正当取得权益。

清华大学社科学院教授、政治经济学研究中心主任蔡继明

降低农业转移人口市民化住房门槛：

推行“公租为主，廉租为辅”

红星新闻：对于农业转移人口而言，我国已探索丰富的城市保障性住房，包括经济适用房、公共租赁住房、廉租房等，目前而言，您提出的降低农业转移人口市民化住房门槛方面，还有哪些解决农业转移人口城市住房的方法呢？

蔡继明：尽管农业转移人口人均住房面积一直在提高，然而相对城市户籍人口来说，人均住房面积还是相对偏小，而降低农业转移人口城市住房门槛，有助于促进农业转移人口市民化，加快我国城市化进程，还有助于推动“三农”问题解决，促进城乡融合发展，破解“用工荒”问题，推动城市经济可持续发展。

因此，为解决农业专业人口城市住房问题，可以“以租为主”，推进农业转移人口实现“住有所居”。政府需要引导市场提供中低端家居型租赁住房，向农业转移人口提供租金补贴，并加强对城市低端房屋租赁市场的监督管理。另外推行“公租为主，廉租为辅”的住房保障策略，逐步实现农业转移人口住房保障全覆盖。各级政府需加大对公共租赁住房的投资和建设力度，并以农业转移人口可承受的低租金向其出租。此外，还需借助社会力量、多方共济有效治理农业转移人口城市住房问题。可以积极引入市场机制，引导和鼓励社会各方力量共同参与农业转移人口城市住房问题治理。

红星新闻：您提出应该为农业转移人口提供更加平等的公共服务，那么应该如何做好公共服务与配套设施的建设？

蔡继明：一是完善农业转移人口城市住房用地政策。中央可以将各地方新增国有建设用地指标与农业转移人口保障性住房建设数量、投资金额、住房保障覆盖率等挂钩，引导激励地方政府增加农业转移人口保障性住房供给。

二是加快农村土地制度改革和闲置宅基地流转。可以通过不同区位农村闲置宅基地的流转、复耕复垦、城乡建设用地“增减挂钩”以及节余指标跨区域调剂的方式，增加城市建设用地供应，降低大中城市房价。

三是加强农业转移人口住房保障财税政策配套。中央财政应该加大对地方在农业转移人口住房保障方面的专项转移支付，地方政府也应该视财力情况适当加大相关财政投入。

四是创新农业转移人口住房金融支持政策。充分利用保障性住房纳入公开募集基础设施证券投资基金试点范围的契机，鼓励更多社会资本进入农业转移人口保障性住房建设。