亮剑乱罚滥罚，管住“权力之手”

“坚决防止罚款收入不合理增长”。近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

《意见》亮点颇多，比如提出：能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款；

不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围；

2024年12月底前县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府要完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作；

持续加强财会审计监督，坚决防止罚款收入不合理增长；坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为……

这些措施的指向性非常明显：从源头和流程上彻底堵死乱罚款滥罚款之路，下大力气减轻企业和群众负担，以市场化、法治化持续优化营商环境，让全社会都把心思用到发展经济上。

也因此，《意见》一出台就赢得了舆论广泛好评。

为什么要在此时发布《意见》，强调全面规范罚款设定和实施？不得随意给予顶格或者高额罚款等规定，是否会纵容一些违法行为？

减负减压，营造宽松发展环境

罚款是较为常见的行政执法行为之一。此次中央层面发文，首次从制度上对罚款作出全面系统规范，剑指乱罚款现象，能推动罚款设定更科学、实施更规范、监督更有力。

就在去年11月，国务院还发布了一份《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，调整工业和信息化等领域17个罚款事项。

显然，此次《意见》是《决定》的进阶版本，它不仅强调调整罚款事项，对不适应经济社会发展需要的罚款规定进行清理，更提出对罚款的设定、实施和监督进行全链条、无死角的系统规范。但两者的思路是一脉相承的：进一步厘清政府和市场的边界，优化营商环境，避免政府部门为了罚款创收而乱伸手、手伸得太长。

眼下，全国经济恢复仍处在关键阶段，推动经济回升向好还需要克服一些困难和挑战。要更进一步激发民营经济活力，提振市场预期和信心，还需要持续营造宽松的发展环境。

一个地方的罚款强度与经济发展程度和营商环境的关系，早有定论。去年，有媒体进行了一次调研，调取长三角区域38个城市的数据。结果显示，越是经济基础强的城市，罚没强度越低；越是经济基础薄弱的城市，罚没强度越高。比如，杭州、宁波、苏州、南京、合肥，在长三角都是罚没强度低的城市。无一例外，这些城市也都是经济基础好的地方。

道理并不难理解：企业家和投资者，当然更愿意去罚款度低的地方；而一个地方越是依赖罚款，营商环境就越是逼仄，越会“劝退”投资者，地方经济也越难以崛起。

所以，《意见》中有大量的减压减负规定。如不得随意新设罚款，慎用顶格处罚，可以教育劝导的能不罚就不罚，可以减轻、从轻的就“从轻发落”等。总体来说，就是要过罚相当、宽严相济，而非一律从严、从重。

管住“权力之手”，遏制罚款冲动

能不罚就不罚、能轻罚就轻罚，既是给市场主体和民众减压，体现执法的人性化，惠企利民，也是倒逼地方和各部门规范执法，管住“权力之手”，不断提升治理水平。

现实中，罚款作为一种常规执法手段，体现出一定的弹性空间。而且，罚款收入属于非税收入，容易游离于预算监管之外，被用来解决财政支出的缺口。一些地方遇到经济困难、财政吃紧时，就会产生罚款创收的冲动。

一段时间以来，这种拿罚款的自由裁量权作为创收工具的政绩观，以及由此衍生出的以罚增收、以罚代管、逐利罚款等做法，在少数地方大行其道，甚至有的地方将部门绩效与罚款挂钩。

2021年国务院督察组曾公开披露，内蒙古部分交警为完成“创收”任务，在道路上设置临时检查点，只要途经的货车都全部拦停，并以“未按规定使用安全带”为由对系了安全带的司机实施处罚。

一个更为常见的罚款场景，是电子监控设备沦为“罚款工具”。2021年，“佛山一岔道口62万车主违章，总罚款超1.2亿元”登上热搜，引发了人们对电子监控执法公正性质疑情绪的一次集中释放。

类似乱罚款滥罚款行为，短期内确实现了地方财政增收，解决了地方财政缺口的燃眉之急，但却伤害了营商环境，增加了企业和群众负担，不啻于涸泽而渔、饮鸩止渴。试想，如果地方政府可以随便找个理由就罚款，想罚多少就罚多少，谁还愿意去投资，普通人又怎么有安全感？

一般来说，在地方财政收入的大盘子中，罚没收入占比越低，财政收入的质量越高。此次《意见》，对罚款的设定、数额、流向等，进行了严格的规定，值得一提的有两点。

是对电子监控进行了专门规定。提出，2024年12月底前，县级以上地方有关部门和乡镇政府要完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，清理结果要报告；每年年底前，新增监控设备情况也要报告。这样通过在存量端和增量端同时发力，彻底扭转电子监控设备沦为“罚款工具”的可能。

二是确立了罚款收入异常变化的监督机制，规定同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。这是通过对罚款收入这一最末端的强化监督，约束地方慎用、用好手中的执法权，遏制罚款冲动。

重申常识：罚款不是越严越重越好

有人担心，《意见》的减压减负性的规定，是否会纵容一些违法行为，产生不良反应？这种担忧多虑了。

要重申的一个常识是，罚款不是目的，而是纠正违法行为的一种手段。过罚相当，是基本的法治原则。

此前，陕西一个体户卖5斤农药超标芹菜被罚6.6万元，引发热议。罚款数额和违法所得相差数百倍，确实能起到震慑效果，但从严从重的“小过重罚”，既不符合法治精神，也增加了民众负担，影响了市场健康发展。

与此相反的是，有不少地方出台文件，明确“首违不罚”，或者对轻微违法行为不予处罚，受到好评。

此次《意见》提出，鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单。能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。合理确定罚款数额，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。

这既明确了处罚与教育相结合、不要动辄顶格处罚的原则，也对罚款数额给出了具体标准，当然不是也不会纵容违法行为。

执法要有力度，也应有温度，该宽则宽、当严则严。对于一些没有造成严重危害的轻微违法给予适当宽容，是给民众减负，彰显人性化的执法理念。另一方面，要求宽严相济，否定随意罚款，也是倒逼政府部门提升治理水平，将治理的重心，从事后的罚款矫正，前移到事前的规则完善上来。

包括罚款在内的行政执法，说到底，是为了约束各类主体遵守法律法规和规章制度，形成公平竞争的市场秩序，营造和维护稳定和谐的发展环境。执法包容审慎、宽严相济，民众自然愿意配合。所有执法者都需要明白一点：以罚代管终究解决不了问题。只有回头源头，通过强化事前、事中的日常监管，才能形成守法经营的社会共识。

在《意见》的约束下，地方和各部门要严格规范罚款行为，正确使用自由裁量权，平衡好执法的力度和温度，将政策善意化为实实在在的利好。