新CCER启动 把握自愿减排机制需搞清8大关键问题

1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行。至此，这场备受期待的启动终于画上句号。

前不久，新京报零碳研究院联合国家应对气候变化战略研究和国际合作中心共同推出主题为“‘碳’路未来，推动温室气体自愿减排机制高质量发展”专题研讨会。

国家气候战略中心副主任马爱民就去年10月发布的《温室气体自愿减排交易管理办法》进行了权威解读，并解答了8个关键提问。

提问一：都有什么要求

答：需要把握以下原则性要求

基本原则：坚持市场导向，遵循公平、公正、公开、诚信和自愿的原则。

项目业主：中华人民共和国境内依法成立的法人和其他组织，可以依照本办法开展温室气体自愿减排活动，申请温室气体自愿减排项目和减排量的登记。

交易主体：符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人，可以依照本办法参与温室气体自愿减排交易。交易的主体跟国家发展改革委2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》不同的是增加了自然人，需要等国家主管部门适时出台具体规定，届时符合规定的自然人可参与CCER交易。

第三方机构：审定与核查机构纳入认证机构管理，应当按照《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》等关于认证机构的规定，公正、独立和有效地从事审定与核查活动。审定与核查机构应当具备相应的能力，符合办公场所、无失信记录等条件。

公众参与：个人或机构可以通过注册登记系统针对项目和减排量公示提出意见，发挥监督的作用，任何单位和个人都有权举报温室气体自愿减排交易及相关活动中的弄虚作假等违法行为。

管理体制：原来的暂行管理办法是由国家发改委一个部门发布的，这次是生态环境部和国家市场监管总局联合发布的。

方法学管理：未来方法学将会由生态环境部组织编制、发布，不再是过去的备案形式。

提问二：首批发布的四个方法学是如何产生的

答：360多份方法学建议中通过遴选评估和修改完善出的首批

2023年10月份生态环境部发布的四个方法学是这样产生的：2023年3月份，生态环境部向全社会发布了征集方法学建议的通知，请大家提供方法学的建议，社会各界表现出很大的积极性，先后收到了360多份方法学建议，涉及非常广的范围；经过多轮的专家评审，从中筛选出一部分我们认为要优先发布的方法学——需要说明的是，最后发布的方法学并不是最初征集到的某个方法学建议，是在征集到的这些同领域类似方法学建议的基础上，综合吸取了各个方法学的优点，组织专家团队不断修改完善制定完成的。

目前，生态环境部已经公布了第一批方法学，未来会根据新情况陆陆续续制定并发布。之所以有一个先后发布的顺序是因为，征集到的300多个方法学不可能在短时间内完成修订工作，需要一个过程。

提问三：为什么是这四个方法学

答：与其额外性要求密切相关

已经公布的四个方法学，有两个可再生能源的，并网光热发电和并网海上风力发电；还有两个碳汇的，造林碳汇和红树林营造。两个可再生能源的方法学，到底如何选出来的？过去我们做的很多项目绝大部分来自可再生能源领域，但目前可再生能源领域发展跟十年前已有很大区别，现在很多可再生能源项目已不符合额外性的要求。之所以选择并网光热发电和并网海上风力发电，跟它们的额外性要求密切相关。尽管当前的光电发展规模很大，且发展得很快，但光热发电项目还很少，已经成的项目好像不到十个，已批准在建设的大概也就几十个项目，项目整体较少。并网海上风力发电与陆上的风电相比，成本和运营管理的技术要求存在障碍，明显比陆上的风力发电成本更高、障碍更多，所以相对来说这两个领域有明显的额外性。

碳汇的两个部分，一个是林业碳汇，社会上近年来呼吁比较高的，而且考虑到了未来实现碳中和目标的要求。要实现碳中和目标就要真正能中和已经排放的温室气体，不是可再生能源的减排量，因为可再生能源的减排量不是真正意义上的减排量，而是避免排放的量，这不能用于中和。基于这些考虑，碳汇项目肯定是自愿减排项目的重点。但是对林业碳汇来讲，有造林碳汇、森林经营碳汇，优先选择了造林碳汇，森林经营碳汇可能会潜力、体量更大一些，但相对来说更复杂。

另外就是红树林营造。红树林在我国总体上能够适应的地域范围并不太多，面积不大，减碳潜力不大，但红树林凭借很强的碳中和性而具备强大的生态保护作用，这是把它纳入方法学的一个重要目的。

提问四：项目审定与登记有什么要求

答：设计—审定与核查—登记—形式审核

项目审定与登记有一些程序性的安排。

1）项目设计，项目业主要把项目设计文件发送到我们的注册登记管理系统上，并在这个系统上进行公示；

2）审定与核查，审定与核查机构应当按照国家有关规定对申请登记的温室气体自愿减排项目的具体事项进行审定，并出具项目审定报告，上传至注册登记系统，同时向社会公开；

3）项目登记，项目业主申请温室气体自愿减排项目登记时，应当通过注册登记系统提交项目申请表和审定与核查机构上传的项目设计文件、项目审定报告，并附具对项目唯一性以及所提供材料真实性、完整性和有效性负责的承诺书；

4）技术审核，注册登记机构对项目业主提交材料的完整性、规范性进行审核，在收到申请材料之日起十五个工作日内对审核通过的温室气体自愿减排项目进行登记，并向社会公开项目登记情况以及项目业主提交的全部材料；申请材料不完整、不规范的，不予登记，并告知项目业主。

提问五：减排量如何登记与核算

答：项目和减排量分开登记，注意两个时间节点

《办法》把减排量分成了项目的登记和减排量登记两个步骤。项目一旦登记成功，就可以产生减排量。项目的减排量限定在2020年9月22日之后，在此之前产生的不能登记。同时规定，每期申请登记的项目减排量的产生时间应该在其申请登记之日前5年以内，也就意味着对减排量来说，应该不超过5年，一旦超过了5年，就不能登记了。

项目业主要按照统一的方法学对于项目的减排量进行核算，并且要委托专业的审定与核查机构对减排量进行核查，同时还要对项目产生的减排量、对项目实施的情况制定检查计划确保项目减排量相关数据是可测量、可追溯、可核查的。这就要求保证数据的质量，项目减排量同样要对全社会公示。审定核查机构要按照有关规定对项目的减排量进行核算，符合条件的出具减排量核算报告，并通过注册登记系统向社会公开。

在这之后项目业主可以提出减排量的登记，并通过注册登记系统提交项目减排量申请表和审定与核查机构上传的减排量核算报告、减排量核查报告，并附具对减排量核算报告真实性、完整性和有效性负责的承诺书。在注册登记机构进行审核确认之后，予以登记。

提问六：为什么要“双承诺”

答：弱化政府审批色彩的同时需提高数据质量

业主单位及第三方机构都需要对项目的真实性进行承诺。这是跟以往相比不一样的地方。之所以提出这样的要求，主要因为在这一轮的改革中非常关注项目数据的质量。过去几年中，之所以花了这么长时间来修改这样一份文件，很大的一个原因在于，随着CCER成为全国碳市场有效的减排机制，就要求CCER减排量的质量能够与全国碳市场上碳配额的数据质量相比。因此，这一方面要求CCER有更高的质量，但另一方面，按照管理体制改革的要求，要从程序上取消政府审批的环节，更多地依靠市场主体的自律，包括第三方核查机构所提供的服务。这样就带来了一个矛盾，就是要求确保更高减排数据质量的同时，去弱化政府的审批色彩。怎么来解决这个问题？就必须压实项目业主与第三方机构的责任，通过给他们提出更高的要求来保证项目的质量。

提问七：审定与核查技术委员会的作用是什么

答：为审定核查活动的监督管理提供技术支撑

没有了政府批准、审批的过程，第三方机构的作用就更加突出。所以，《办法》专门一章是关于审定与核查机构管理的，并设置了审定与核查技术委员会。这个委员会的作用主要是协调解决审定与核查有关技术问题，研究提出相关工作建议，提升审定与核查活动的一致性、科学性和合理性，为审定与核查活动监督管理提供技术支撑。一旦在这个过程中出现了一些技术性的问题或者有一些技术性的争议，就由这个委员会来负责。审定与核查机构之前施行备案管理，《办法》规定，市场监管总局会同生态环境部根据工作需要制定并公布审定与核查机构需求信息，组织相关领域专家组成专家评审委员会，对审批申请进行评审，经审核并征求生态环境部同意后，按照资源合理利用、公平竞争和便利、有效的原则，作出是否批准的决定。

所以，市场监管总局对审定与核查机构的审批是按照《中华人民共和国认证认可条例》《认可机构监督管理办法》来执行的，不是新增审批的事项。同时，审定与核查机构按照规定每年需要向市场监管总局和生态环境部出具报告，供大家来对它所提供的市场服务进行评价。

这是《办法》中规定的审定与核查机构具备的条件，这些条件对办公场所、人员、制度、财务能力、技术能力等方面作出具体规定。《办法》确定了生态环境部门、市场监管部门的监督管理职责和各自应该发挥的作用：对不同的监管对象——包括项目的业主、审定与核查机构、注册登记机构等不同监管对象——各级各个部门需要承担的具体工作。

提问八：自愿减排为什么受强制性法律责任约束

答：鼓励自愿减排，但需确保机制精准

法律责任是《办法》中很重要的一部分。因为自愿减排交易，自愿体现在开展的项目和交易上，但是一旦做了，在接受监督管理、承担法律责任上就不是自愿的问题了，这是一种强制性的责任。这个办法中规定项目业主、审定与核查机构、交易主体，乃至各级管理部门，包括生态环境部门、市场监管部门，如果有违法违规行为，就违反了这个《办法》。一旦有违反这个《办法》规定的，就要采取措施。而措施是有多样化的，包括行政处罚，比如批评、警告，严重一些的项目可能会被注销，撤销对于它的减排量的登记，当然还有一些其他措施，包括罚款。限于一个部门规章的性质，罚款的数额比较小，最多也就20万元——当然罚款不是主要的措施。

去年10月25日，生态环境部发布通知，由国家气候战略中心承担项目和减排量的登记、注销等工作，由北京绿色交易所提供集中统一交易与结算服务。这个通知明确，在2017年3月以前已经备案的CCER项目，可以在2024年底以前用于全国碳市场抵销碳排放配额的清缴。2024年底是最后使用的时限，2025年以后，只能按照这个办法产生自愿减排量。2025年之前，则会新的CCER和旧的CCER并存。