中央经济工作会议的五个关键句

中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行。

作为宏观政策的重要组成部分，财政政策如何发力、如何与货币政策协调配合对于做好全年的经济工作至关重要。记者注意到，对于明年的财政政策安排，会议出现多个新表述。

“适度加力、提质增效”

会议提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。具体提到，优化支出结构、落实好减税降费政策、严格转移支付资金监管、增强财政可持续性、党政机关要习惯过紧日子等内容。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，“适度加力”或意味着明年的赤字率和新增专项债规模都会适度上调。

2023年，我国年初设定的目标赤字率为3%，随后于年中上调至3.8%左右。综合今年情况，施正文认为，明年的财政目标赤字率或设定在3.5%左右。

新增专项债规模也会在今年基础上适当增加，并不排除根据形势变化发行一些特别、专项债的可能。今年10月，我国曾增发1万亿元特别国债，重点用于灾后恢复重建等八个方面。

对于扩大举债规模可能带来债务风险的担忧，施正文表示，经济具有周期性，需要按照周期来配置各类政策工具，债务工具就是一项重要的跨周期调节工具。

也就是说，对我们当前遇到的困难，可以提前使用未来的资源进行逆周期、跨周期调节，等到经济恢复，其增长自然会弥补之前“预支”的部分。比如，扩大新增专项债规模会拉动投资的增长。

“要动态、全面、系统地看，明年采取的逆周期、跨周期调节的手段会有效对冲经济下行的压力。”施正文表示。

此外，多位专家还表示，明年财政政策的一个突出特征将是中央加杠杆、地方降风险。明年的赤字规模将主要由中央承担，或将资金通过转移支付给地方使用，有助于缓解地方政府财政收支矛盾，防范化解债务风险。

“落实好结构性减税降费政策”

减税降费政策离群众最近，感受最直接。对于明年的安排，会议提出，落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。

施正文表示，综合前述措辞来看，明年财政政策的发力主要是在支出政策上，税费等收入政策方面主要以落实为主，减税降费政策可能会相对稳定。

此前，财税两部门已经发文明确，将延续实施一批减、退、缓、免税费优惠政策。施正文表示，明年主要是落实好这些延续实施的优惠政策，确保政策落地。

在此基础上，科技创新和制造业是减税降费政策重点支持的领域。施正文表示，不排除在这两个领域根据形势发展出台一些新的优惠政策的可能，政策储备也是我们未来工作的一个重要方面。

对于明年税费支持政策总体保持“稳定”，施正文表示是情理之中。我国从2016年开始实施大规模减税降费，疫情期间接连出台一系列阶段性减税降费措施，2022年又实施了大规模增值税留抵退税，到目前继续减税的空间已经有限。同时，实施一系列减税政策之后，许多企业已经不够纳税门槛，进一步减税未必是有效措施。

“党政机关要习惯过紧日子”

会议提出，增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线。严控一般性支出。党政机关要习惯过紧日子。

记者注意到，“过紧日子”的表述出现变化，由党政机关“坚持”过紧日子变为“习惯”过紧日子。

“两字之变实际上释放了明确的信号。”施正文表示，当前国际国内形势不确定性都在增大，必须习惯过紧日子。这也说明，过紧日子不是短期的应对措施，不是“运动式”的，而是一项要长期坚持的政策。

他认为，这样的表述也释放了党政机关与市场主体同甘共苦的含义。一方面，调整党政机关干部的预期，未来不可能再大手大脚；另一方面也向市场释放了信号，党政机关会通过刀刃向内的改革来支持市场主体更好发展。

会议还提出，严格转移支付资金监管，严肃财经纪律。施正文表示，当前地方基层的财政困难是比较大的，中央对地方的转移支付规模也逐年扩大。但在资金转移之后，资金监管仍然存在“跑冒滴漏”的问题，导致一些资金没有下到基层。

他表示，最近几年，我国实行了财政资金直达机制，纳入机制的资金避免了这类问题，而对于更多的转移支付资金还是要通过严格监管，严肃财经纪律来确保下达和使用，“这么困难筹集来的财政资金，就是要让它花在刀刃上。”施正文说。

“谋划新一轮财税体制改革”

会议提到，谋划新一轮财税体制改革。虽然没有提及更多细节，但已经引起广泛关注。

此时宣布谋划新一轮财税体制改革，在施正文看来“并不意外”。

施正文表示，一个国家的财税体制改革总是伴随着经济形态的变化而发生的。从农业社会到工业经济再到现在的数字经济，从计划经济体制到市场经济体制，我国的财税体制都经历了改革。

人们印象比较深刻且有里程碑意义的是1994年进行的分税制改革，这是我国由计划经济进入市场经济后，财税体制为适应新的经济体制而进行的重大改革。

施正文表示，在1994年之后，我国还不间断进行了一系列财税改革，包括十八届三中全会提出的建立现代财政制度、“三公”透明化等。因此，他认为，此次的新一轮改革未必是相对1994年的改革而言的，而是为适应新的经济形态而进行的改革。

进入数字经济时代，虚拟经济的出现带来了区域间税收划分的问题，建立在工业经济形态上的财税体制已经无法回答所有新问题。

以增值税为例，我国的增值税主要是在生产注册地纳税。传统的商业模式中，商品的销售和消费大多在同一个地区，因此，交易所产生的税收直接由当地政府获取。但是，网上购物呈现出“销售极化、消费均化”的特征，商品由一地销往全国各地，当商品的生产销售和消费处于不同区域时，根据生产地原则，税收全部由生产地政府获取，而贡献了大量消费的消费地政府却没有税收。施正文表示，这会加剧区域间横向财力不均，各地方政府为了自身利益，可能产生地方保护主义倾向，也不利于全国统一大市场的形成。

除了不同地区在税收划分上的公平性问题外，施正文认为，数字税也是未来改革的一个方向。在我国，数据已经被纳入生产要素，与劳动、资本、土地、知识、技术、管理并列。目前，我国数字经济增加值占GDP的比重已经超过40%，但其纳税规模却远不成比例。

施正文认为，数字创造价值、创造利润，新一轮财税体制改革应当探索通过数字税规制资本在数据领域的无序扩张和市场垄断，维护市场公平竞争，保护国家税收。

此外，税收征管改革也要进行深度数字化转型，以“数”治税，建设智慧税务等。

施正文还谈到，新一轮财税体制改革要注意与国际接轨，争取更多话语权，参与到建设一个公平合理有序的全球财税治理方式与治理体制之中。

施正文表示，从时间上来看，新一轮财税体制改革目前还侧重谋划，不会明年一下子推出。数字经济的趋势不可逆转，财税体制的改革要随着数字经济的发展逐步推进。

“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”

会议提出，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。

施正文表示，明年部分地方将进入偿债高峰期，面临的压力较大，地方债务风险是明年财政工作的一个关键点。

记者注意到，自7月24日政治局会议提出“一揽子化债方案”后，各地已经开始通过各种手段推动区域内隐性债务化解，一项主要手段是发行特殊再融资债券。截至12月8日，全国共有27个省份累计发行特殊再融资债券13770.17亿元，超过预期。贵州、天津、云南、湖南、内蒙古等债务负担较重的省份成为本轮特殊再融资债券的发行主力，发行规模均超过1000亿元。

施正文认为，通过发行特殊再融资债券化债主要是缓解当前的风险，长期还是要通过建立机制，消除产生隐性债务的土壤。比如，近期各地开始推动地方政府融资平台市场化转型，核心是剥离政府融资功能，厘清政府与市场的界限，使其完全按照市场化经营，自负盈亏。