COP28：中国的参与和贡献

文|常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员

2023年，中国站在维护人类命运共同体利益和促进我国可持续高质量发展的历史高度，以更宽的视野统筹发展与减碳、减缓与适应工作，不断深化碳达峰碳中和国内行动，积极推进应对气候变化国际交流合作，取得了举世瞩目的成绩，促进了第28届联合国气候变化大会的顺利召开。

中国基于基本国情稳步推进碳达峰碳中和工作，不断提升应对全球气候变化的能力

在国内层面，中国2023年7月召开的全国生态环境保护大会针对碳达峰碳中和工作指出，我们承诺的“双碳”目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右。在应对气候变化的具体方式方面，大会提出我国要统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。这为中国应对气候变化工作稳妥、有序开展指明了方向，提出了要求。

在碳达峰碳中和“1+N”政策体系的框架下，相关部门查漏补缺，出台了一些具体领域的碳达峰碳中和实施方案和政策，如为了有效促进城市和园区碳达峰工作，发改委等部门出台了《国家碳达峰试点建设方案》；为了明确“十四五”和“十五五”期间控制化石能源开采、畜禽养殖粪污处置、垃圾和污水处理、农作物种植等领域甲烷的排放控制目标，生态环境部等部门印发《甲烷排放控制行动方案》；为了有序应对欧盟的碳边境调节机制和其他国家类似政策的影响，国家发改委等部门出台了《加快建立产品碳足迹管理体系的意见》。在地方层面，一些省市县结合实际出台了自己的碳达峰碳中和综合方案和专项方案。为了保障碳达峰碳中和方案和政策的有效实施，国家加快了立法和标准制定工作。目前，碳交易方面的综合性条例正在紧锣密鼓地制定之中；为了促进自愿减排工作的法制化，生态环境部出台了《温室气体自愿减排交易管理办法》及配套的《温室气体自愿减排交易和结算规则》《温室气体自愿减排注册登记规则》《温室气体减排项目设计与实施指南》。

在制定方案和政策的同时，中国深入推进能源革命,非化石能源装机占比提高至50.9%；全力推进低碳产业革命，在推动工艺、技术、装备升级实现绿色低碳转型的同时，风光发电基地附近与绿氢有关的新型能源和化工产业得到突破性发展，据预测，全国相关投资2023年全年有望超过3000亿元；大力发展低碳交通，我国新能源汽车产销量稳居全球第一，保有量超过1800万辆，占世界一半以上；大力推进建筑减碳，如开展建筑节能改造，发展装配式建筑，预计2030年城镇装配式建筑占比新增建筑超过40%。尽管我国实现“双碳”目标的底子相比发达国家来说还总体比较薄弱，但基于上述扎实的工作，中国今后还是有能力、有潜力继续引领全球气候变化相关工作。

中国基于全球利益携手开展国际合作，为COP28的顺利召开营造良好的氛围

在国际层面，人类是一个命运共同体，全球气候变化需要各国紧密合作。2023年，中国与法国、德国等国家和地区深入探讨气候变化应对合作事宜，并受邀参与了经济合作与发展组织主导的碳减排政策包容性论坛的相关交流工作。在参与中，中国了解了发达国家和地区碳减排政策的国际环境和贸易影响，利于我国自主提升碳减排政策的有效性。中美两个世界大国在应对气候变化方面肩负共同的使命,气候变化应对国际合作离不开两者之间密切的交流和合作。中美两国元首2022年11月在巴厘岛会晤时一致同意恢复中美气候谈判，促进了陷入僵局的COP27取得实质性突破。进入2023年，中美加强多层面的接触和交流，积极开展中美气候金融二轨对话、中美科学家气候变化与减排技术路径对话、中美应对气候变化立法交流等活动，消除了一些误解，形成了许多共识，催生了新的行动。在中美气候变化特使两次会晤后，中美两国于2023年11月联合发布《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，提出中美两国致力于有效实施巴黎协定及其决定，启动“21世纪20年代强化气候行动工作组”，并在能源转型、甲烷和其他非二氧化碳温室气体排放管控、循环经济和资源利用效率、地方合作、森林、温室气体和大气污染物减排协同、2035年国家自主贡献、COP28的召开方面形成了共识。11月15日,习近平主席同美国总统拜登在美国旧金山举行中美元首会晤，双方强调在当下关键十年中美加快努力应对气候危机的重要性，欢迎两国气候特使近期开展的积极讨论。

在俄乌冲突、巴以冲突的国际形势下，上述交流和合作成果为COP28的顺利召开释放了积极的信号，营造了相对宽松的对话与协商国际环境。如11月30日，COP28在阿联酋迪拜开幕的当天，大会无异议通过正式启动损失与损害基金的动议；12月2日，大会主席国与世界卫生组织联合发布《气候与健康宣言》。会议期间，大会秘书处发布《聚焦甲烷：一条自由而透明的道路》，联合国环境规划署发布《2023年全球干旱报告》。COP28这些来之不易的协商和合作成果，离不开中国长期的积极参与和引领作用。

COP28及其后的成员国大会需切实回应广大发展中国家的重大关切

按照安排，COP28需对《巴黎协定》的整体实施情况进行首次全球盘点，以争取形成新的气候应对行动。在COP28的全球盘点和一些关键议题的深入落实上，还会遇到中国等广大发展中国家高度关切的一些重大挑战，需要成员国深入开展对话、合作和妥协予以有效解决。

一是“损失与损害”基金的筹集问题。因为目前的一些碳减排国际合作机制，包括全球应对气候变化的资金筹措机制，是自愿机制或者国家自主行动机制，缺乏国际法上的强制性。筹集机制的这一致命缺陷，决定了气候变化损失与损害基金筹集会困难重重。尽管阿联酋等少数国家在慷慨地捐款，但一些主要的发达国家在采取捐款等实质性的措施推进应对气候变化国际合作的议题上，内心并不真正认可发达国家与发展中国家之间共同但有区别责任的原则，其捐款的数额与自身经济体量、历史累积碳排放量很不对称，受到与会国家代表的广泛批评。目前，基金获得的捐款总额离发达国家许下的每年1000亿美元承诺目标差距极大。一些发达国家对发展中国家指手画脚，企图通过道德绑架将发达国家与发展中国家置于相同的减排标准之下，而自己却抠抠索索，逃避历史和现实责任，在捐款、物质援助、技术转让等触动利益的核心问题上比触动灵魂还难。这种现象如果得不到改观，全球恐怕难以实现碳减排和全球温控的预期效果。目前，亟须设立一个强制性与自愿性相结合的机制，确保基金能够筹集充分的资金，帮助广大的发展中国家、易受气候变化影响的国家和脆弱国家加强能力建设。

二是发达国家一边谈全球开放合作促进应对气候变化，一边通过贸易壁垒搞贸易保护主义。COP28会讨论淘汰化石燃料的事项，中国目前作为能源结构事实上偏重化石能源的发展中大国，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，但为了应对全球气候变化，在新型能源体系建设和绿色低碳工业、交通、建筑体系转型方面做出了艰巨的努力，付出了巨大的代价，如全面停止新建境外燃煤电厂，在国内禁止盲目上马“两高”项目；2023年前三季度，中国可再生能源新增装机1.72亿千瓦，同比增长93%，占新增装机的76%；截至2023年9月底，全国可再生能源装机约13.84亿千瓦，同比增长20%，约占中国总装机的49.6%，但是一些发达国家对中国贡献的肯定却很吝啬。不仅如此，这些国家还在中国新能源汽车进口等事项上设置重重贸易壁垒。截至2023年9月底,我国汽车保有量为3.3亿辆,其中新能源汽车1821万辆。中国新能源汽车无论是行驶在中国还是发达国家，都会对全球减碳做出贡献。但中国新能源汽车出口2022年仅为67.9万辆，2023年前三季度也只有82.5万辆，但是欧盟等发达国家和地区却反应过度，对中国的新能源汽车生产企业发起反补贴调查，或者采取边境调节税等措施。目前，OECD发起的碳减排政策包容性论坛，一些发展中国家的学者质疑其有将碳减排政策与贸易限制措施相结合以保护论坛成员贸易利益的倾向。这种“小院高墙”式的贸易保护主义不利于全球携手共同应对气候变化。一旦广大的发展中国家的全球自由化贸易合理诉求得不到发达国家的认可，他们还会强化其对发达国家提出的历史累积排放责任的诉求。各国一旦回到自行其是的态度和行动上，会严重妨碍碳减排和全球温控目标的预期实现。因此，广大的发展中国家应当团结起来，坚持共同但有区别责任、各自能力等国际气候应对法的基本原则，督促发达国家和地区采取切实的贸易合作行动，在互利共赢的格局下化气候变化应对愿景为现实。

前景与展望

目前，全球正处于第四次产业革命的浪潮中。以绿色、循环、低碳、安全、智慧为主要指标的全球产业转型，会带来发达国家之间、发展中国家之间及发达国家与发展中国家之间国际比较竞争优势的新分化，这会给全球应对气候变化的国内行动和国际合作带来一些不确定性。另外，与美国特朗普政府相比，拜登政府应对全球气候变化态度发生明显改变，推出了一系列积极举措，促进了美国和全球应对气候变化事业向前发展。但是2024年的COP29召开之前，美国下任总统选举结果会尘埃落定。一旦共和党候选人赢得总统选举，美国气候变化应对的国内行动和国际合作政策，无论是政策基调、资金支持还是国际贸易政策，都可能发生明显改变甚至调头，会影响全球来之不易的气候变化应对交流与协商成果。

在应对气候变化的格局下推进碳达峰碳中和，是推动我国经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展的内在要求，是中国自己必须要开展的工作。不论美国下届政府应对气候变化的态度发生何种变化，中国都会坚定不移地推进碳达峰碳中和工作。下一步，我国应当坚持应对气候变化和碳达峰碳中和的既有路线和方针政策，在中国式现代化进程中，结合绿色循环低碳产业布局变化的时代要求，不断优化国土空间规划，通过数智化赋能，稳中求进地对能源、工业、农业、交通、建筑等产业采取转型措施，不断增强新型能源体系建设的安全保供作用，逐步提升新质产业对经济社会高质量发展的保障和支撑作用。只有保持战略定力，一锤接着一锤敲，一代接着一代干，才能持续增强中国绿色循环低碳发展的综合实力和国际竞争力，不断提升中国应对气候变化国际交流与合作的话语权。