解读数据二十条丨陈志刚：里程碑文件推动激活数据要素构建统一大市场

近日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外公布。

《意见》提出20条政策举措，包括建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度等。初步搭建了我国数据基础制度体系，充分激活数据要素价值，赋能实体经济发展，激活市场主体活力，推动构建新发展格局，促进高质量发展。

如何理解“数据二十条”？“数据二十条”的发布将会给市场带来什么影响？12月26日，记者专访信息通信专家陈志刚，他表示，“数据二十条”是构建数据要素统一大市场建设的里程碑文件，是推动数据要素化最新的顶层蓝图设计，对我国数据要素市场的建设，以及数字经济、数字政府、数字社会的建设，特别是构建基于数据要素的新型产业及其竞争优势都将具有深远的影响。

充分理解数据基础制度的内涵

陈志刚认为，《意见》为理解什么是数据基础提供了基本依据，所谓数据基础制度，既是数据的产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全七大方面的制度。“这种官方的框架将在一定时间结束学术界的争论，并且稳定下成为数据基础制度的核心框架。”同时，陈志刚介绍，我国数据基础制度的核心特征有四：适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领。这四个特征构成了我国数据基础建设的基本内涵，兼具目标性和约束性。

理解数据基础制度建设目标路径

数据安全制度建设要遵循三个基本前提，即：维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提。他提出，“三法一条例”构成了数据制度建设的大前提，即《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》、《中华人民共和国网络安全法》和《关键信息基础设施安全保护条例》。制度建设不能脱离三法一条例，不能与三法一条例相违背，政府、企业、社会组织都必须时刻把法律作为基本的前提，开展数据基础制度建设。

紧紧扭住新型生产关系的牛鼻子

《意见》提出的首个工作原则是“遵循发展规律，创新制度安排”。“这个原则中，要充分的注意到这个说法：在实践中完善，在探索中发展，促进形成与数字生产力相适应的新型生产关系。数据是新要素，数字技术是新的生产力，从我们学习政治经济学就开始就知道生产力与生产关系必须相互适应。”陈志刚提出，数据基础制度建设的创新要以是否解放了数字生产力为唯一评判标准，并通过实践进行检验，不能通过文件检验、不能通过检查检验、不能通过看法检验，实践检验的核心就是看数据要素的价值是否进一步释放了还是被封禁了。

把握理解数据产权制度的基本框架

产权是现代市场经济的核心内容，数据要素化的最大的阻碍就是数据产权确权难。陈志刚介绍，《意见》把数据产权制度建设作为首要基础制度，开创性的提出了我国数据产权制度的基本框架：

第一，对数据产品实施分级分类确权授权，国家对数据实施分级分类保护制度，这是我国的基本数据制度，在该制度下，对数据产权实施分级分类授权。因此开展数据分级分类，定级归类，是推进数据产权制度的基本前提。

第二，对数据产权实施结构性分置。数据的产权分为三类：数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权。这三类产品分别对应三类主体：数据资源来源者、数据处理者和数据经营者。

第三，对公共数据确权授权实施公益性和收益性原则。公共数据确权授权基本模式是“原始数据不出域、数据可用不可见”，主要以“模型、核验等产品和服务”对外提供服务。公共数据遵循收益性和公益性原则，意见明确“公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”。

第四，对企业数据授权确权实施供给激励。企业数据授权确权基本模式是“鼓励巨头与中小企业公平双向授权”的模式，促进数据要素在市场主体之间的流通，国企带头、龙头和互联网带动。

第五，个人信息数据确权授权实施基于同意的管理。个人信息数据确权授权的基本模式是要取得个人授权，某种程度上可以理解为基于同意的原则，为此《意见》说“不得采取‘一揽子授权’、强制同意”的方式。《意见》提出了两个探索，一是受托者监督模式、一是匿名化处理。

加速畅通数据合规流通的大动脉和毛细血管

《意见》的提出在数据产权、流通交易、收益分配等方面都提出了关键性指导。陈志刚为《意见》解读划重点：《意见》提出了“合规流通”的理念，要求非常高，请注意是“全流程合规”，数据的来源要合规、加工处理要合规、交易流通要合规、场景要合规、主体要合规、行为要合规、目的也要合规；《意见》提出要建立“数据可信流通体系”，实现“数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范”。要达到两个目标：一是增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平；二是实现数据流通全过程动态管理；《意见》提出“强化市场主体数据全流程合规治理，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范”。这个表述，是把市场主体作为核心责任主体之一，承担数据合规治理的主要功能。进一步，就是数据处理者在享受和拥有更多权利的同时也要承担更多的义务。

除此之外，《意见》提出重点推进四方面合规和监管内容建设。一是数据流通准入标准规则，主要是给市场主体用；二是建立数据分类分级授权使用规范，主要是给数据来源者用用。三是企业数据合规体系建设和监管；四是实施数据安全管理认证制度。

他进一步解释，国家将“统筹优化数据交易场所的规划布局”，严控数据交易所数量，在这方面已经上车的北京、上海、深圳、贵州等可能更具有优势。要关注到国家将会推进数据要素统一大市场的建设，研读《意见》，可以看出清晰的勾画布局：统一数据交易规则、统一的数据交易和安全等标准体系、统一数据交易场所管理办法和统一的集约高效的数据流通基础设施。

加速构建多层次市场交易体系。我国数据交易市场体系将有“国家级数据交易场所”，用于承担“合规监管和基础服务功能”和区域性数据交易场所和行业性数据交易平台共同组成，用于承担区域性、行业性数据流通使用。他们之间互联互通，共同组成数据流通的大动脉。

推动数据安全合规有序跨境流通。数据跨境的事情无法回避。他认为，在跨境流通上，主要策略是三步：建设跨境数字贸易基础设施、参与国际规则和数字技术标准制定、对跨境数据实施分类分级管理机制、按照对等原则实施数据出口管制。

理顺数据要素收益分配机制

让市场在资源配置中发挥主导作用，分配机制的设计至关重要。陈志刚认为，《意见》提出要对数据要素实施“数据要素市场化配置机制”，可以说是我国现代化市场体系建设的内在要求。让市场在数据要素报酬中起决定机制。《意见》明确要按照“贡献决定报酬”，而“贡献”要由“市场评价”，也就是供需说了算，市场说了算，可以说这一点非常重要，在遵循“谁投入、谁贡献、谁受益”原则的基础上，充分考虑数据要素复制流通的特性，也鼓励“分享价值收益”，并向数据价值和使用价值的创造者倾斜，可以说确立了贡献决定价值、价值决定报酬的基本收益分配制度。

让政府促进数字公平普惠。《意见》对政府在数据收益分配中的定位是“引导调节作用”，应该更关注“公共利益和相对弱势群体”。应该特别关注的是关于“防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题”，承担更多社会责任、依托公共数据提供公益服务，是大型企业、资本等更加关注的问题。

理解我国数据要素治理结构的结构

安全是数据基础制度的前提，《意见》开宗明义就确立了三个安全前提，而安全是一个治理体系，不单是政府、或者企业、或者个人的事情。

陈志刚认为，《意见》对我国数据要素治理结构的基本构画是：政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹，暨：政府、企业、社会多方协同的治理模式，也是国内与国外统筹治理的模式。

政府在数据要素治理的主要职能是“打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境”。主要是：分行业监管和跨行业协同监管、建立合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等制度、建立数据流通监管制度、开展反垄断和反不正当竞争和加强数据安全保护工作。政府制定规则、执行规则和实施保护。

把握企业数据治理的主要责任。数据商和第三方机构要参与“数据流通交易声明和承诺”。企业应该研究“三法一条例”，在“数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用”的各个环节，进行合规性的技术和管理能力建设。所有的企业应该从现在起就要准备和建立“健全数据要素登记及披露机制”，一刻也等不得。

陈志刚强调，“数据二十条”是推进数据要素统一市场建设的里程碑文件，开启了我国数字经济发展的新阶段，随着与之配套的系列制度规则的实施，将进一步激活数据要素潜能，推动我国经济发展新动能增强，实现国家竞争新优势的构筑。