陆铭：城市人口是一个生态，不应只注重高学历人才

本文来自时代周报。作者：王晨婷。

人从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。

这是上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭的新书《向心城市》里，总结出的三个“向心城市”趋势。

在陆铭看来，城市是方便人和人见面的地方。而人口进一步向城市集聚是世界发展的普遍规律，不应过分干预。在他看来，目前中国的城镇化还远未见顶，中国的城镇化率会向发达国家所达到的80%，甚至90%的水平靠近。

长期以来，陆铭呼吁户籍制度改革，打破地区间行政壁垒，鼓励人口和经济在集聚中走向平衡。这些观点也逐渐在政策文件中得到呼应。近年来，国家逐渐放开城市落户限制，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，并明确加快建设全国统一大市场。

未来，人口流动将呈现怎样的趋势？户籍制度改革如何更进一步？都市圈会发挥怎样的作用？带着这些问题，时代周报记者对陆铭进行了专访。

“近十年省内一体化进程加快”

时代周报：你在新作《向心城市》中谈到，从上世纪90年代中期中国全面加入全球化以来，中国正在经历第三次经济和人口的空间大变局。能否向我们介绍一下，这一轮变局有什么特点？

陆铭：我所说的三次中国经济和人口的空间大变局，第一次是指在唐宋之际，由于人类水运技术的发展，使得贸易和地区间的经济往来更多依赖于水运，取代了之前的陆上运输。因此，中国的经济中心向南方和东部开始集中，结果是东南沿海的经济在整个中国越来越重要。

第二次是从明朝迁都北京开始，中国经济和政治中心开始偏北，再加上1949年以后中国实行计划经济，当时中国半封闭的经济状态，全国的经济和人口重心形成向北方偏离的趋势。再到改革开放特别是90年代中期以后，中国全面加入全球化，经济的重心再次向南方，尤其是东南沿海地区集中。

如果说第三次的经济和人口空间变局有什么特点的话，我想最为重要就是全球化。在这个时代，全球已经是一个高度依赖海洋贸易的体系。中国在历史上，可以说从未如此大规模地加入全球化进程里。这对中国来说，一方面带来了快速的经济增长，但也带来了人口从内陆向沿海集聚的特点。

第二个非常重要的特点，就是现代化的进程。整体来说，中国历史上的城市化率并不高。

1978年，中国城市化率只有18%，但经历了城市化和工业化进程后直到现在，城市化率已经达到65%，服务业在GDP和就业当中所占的比重已经远远超过制造业。这个现代化的过程，可以说是最近几十年发生的最为重大的变化。这种趋势，又驱使了城市化进程和人口向大城市的集中。

时代周报：如果把时间尺缩到最近十年，人口流动有什么新特点吗？

陆铭：通过第七次全国人口普查数据和第六次全国人口普查数据对比，就可以把人口空间布局的新趋势总结出来。具体来讲，就是人口仍然在从农村向城市集中，从小城市向大城市及周边的都市圈地区集中，以及从内陆向沿海的集中。这和我前面讲到的全球化进程和经济的现代化进程是完全吻合的，也是世界发展的普遍规律。

其中，有一个值得一提的小趋势，即省内迁移的人口比重在上升，跨省的迁移人口比重在下降。根据我们团队的研究，导致这一趋势的原因，一方面还是因为近期中国的外向型经济发展受到一定限制，经济对进出口的依赖度有所下降，内循环所占比重上升；其次，中国统一大市场的建设是分阶段、分步骤的，现在省内一体化进程相对较快。

与此相对的，就是省际之间的一体化进程相对较慢，对于市场一体化、要素流动和聚集过程，还有一些明显的阻碍作用。这种情况下，人口更多地在省内迁移。同时，部分省会城市和非省会的大城市经济增长加快，也成了进一步吸引人口的动力。

但从未来趋势来讲，全国统一大市场建设背景下，省际之间的市场一体化进程必须加快推进。未来，有没有可能实现跨省流动比重的回升，需要时间来进一步观察。

也需重视低学历人才

时代周报：现在也有一个现象，不少年轻人离开北上广，回到家乡县城生活工作。你如何看待这一现象？这是否背离了人口向城市流动的长期趋势？对年轻人们有什么建议？

陆铭：人口流动本来就是双向的。比如我前面所说，人口流动的大趋势是从农村向城市、从小城市向大城市流动，这个是从净流入的角度来讲的，而非每个人都是单向度地从农村向城市移动，从小城市向大城市迁移。

当然在这个过程中，因为个人的职业或者偏好，有人选择在大城市就业和居住。比如从事现代服务业的个体，对于大城市的生活成本有比较强的承受力，也有一些产业，特别是劳动密集型和土地密集型的产业，相对来讲，就业者会觉得大城市的居住成本更高，没有必要长期在大城市工作生活，就在一段时间后返回小城市。

因此，大城市的人是进进出出的，单个人在一生中也会做不同的决策，年轻人在大城市打拼，然后部分人会选择离开，这和总体上的人口集聚的趋势并不矛盾。

对于年轻人来讲，还是要想明白自己要什么样的生活和未来的发展路径，没有一个适合于所有人的模式。我认为，关键还是要看三个因素。

一是职业，如信息密集型的现代服务业，相对在大城市的就业机会更多，创新引领的程度也更强一点。年轻人在就业过程中，在大城市会找到更有竞争力的就业岗位，但同时竞争也会比较激烈。

二是偏好，大城市竞争压力大，通勤时间长，有些朋友或许无法适应。三则是社会关系网络，大城市里有没有亲戚朋友。因为大城市人口流动量大，所以它相对来说是一个陌生人社会，比较讲规矩，但小城市的人可能抬头不见低头见。总之，对于年轻人来讲，想清楚自己需要的是什么样生活方式和未来发展的前景就可以了。

时代周报：除了主动返乡的年轻人，近两年，从一线城市到县城，也有越来越多地区开始加大吸引人才的力度，在落户、补贴、房屋等方面提出各种优惠政策。比如上海今年规定应届硕士可以直接落户、浙江遂昌县给引进的博士75万元的补贴。你是怎么看待人才争夺的？这对于城市的集聚与平衡会有什么影响？

陆铭：人才争夺这件事，我认为要分两面来看。从积极的角度来看，人们逐渐意识到人口是经济发展的必要生产要素。但在这个过程中，也有一些认识的误区。

首先，抢人用什么抢？是不是就用一些优惠条件、补贴就能够抢得到？其实，一个城市对于人口的吸引力最终还是取决于两点：一是产业的成长力所带来的人口需求，二是生活品质。

随着中国经济发展进入新的阶段，总体来讲已经站到了高收入国家的门槛上。一个城市的生活品质，对于人才的吸引力会变得越来越重要。如果城市能够将自己的环境、房价、社会治安，营商环境、法治等各方面打造好，才真正能够实现对人口的吸引。

在这个问题上，我认为地方政府有必要摆脱传统思维，认为补贴就能抢人。如果一个城市没有持续的经济增长空间，没有好的生活品质，今天的人才争夺政策难以维持持续的效果。

另一个思想上的误区，就是只注重高学历人才。一个城市的人口是一个生态，它既需要高学历的人才，也需要低学历的人才，大家共同在一个城市里创造经济和社会发展的生态系统，有人负责创新，也有人负责提供综合的生产和生活条件。一个城市光有高学历的人才是无法运转的，而低学历的人才在整个城市的公共服务和生活服务里起着重要的作用，甚至未来会越来越重要。

比如近些年，外卖员、快递员等新兴职业，都是在新的技术条件下，给城市的生活品质产生了巨大贡献的行业。如果我们对于人才的理解仅仅局限在所谓的高学历人才，忽视了由产业发展，特别是服务业，带来的对低学历人才的吸引和需求，这样的城市是没有良好的人才结构的，最后也会影响到城市的生活品质。

此外，在人才争夺的过程中，用公共资源补贴高学历人才，其实不太符合“公共资源的使用应该倾向于低收入者”的原则。公共资源的投入本身就有必要在城市面临潜在的收入差距时，通过公共服务的均等化，及转移支付来缩小不同技能、不同收入人群之间的实际生活质量差异。

都市圈该大则大

时代周报：从近期的政策趋势来看，取消城区常住人口300万以下城市落户限制、放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，落户限制正在逐渐放松。你认为当前户籍制度改革的难点是什么？户籍制度改革如何更进一步？改革的最终目的是什么？

陆铭：应该说，中国当前的户籍制度改革已经取得了非常大的进展。目前，主要在城区常住人口500万以上的特大和超大城市，仍然有一些落户的壁垒。

现在国家也提出，在特大和超大城市鼓励积分制度改革。这一改革，包括增加积分落户的名额，项目精简，尤其在未来要实施以在当地居住年限和社保缴纳年限为主要标准的落户机制。如此一来，类似于教育水平这样对低学历人口相对不友好的政策会慢慢得到改变。此外，在条件成熟的城市群内部，经济发展水平比较接近的城市之间，可以实施落户、积分互认。

现在户籍制度改革的难点，我认为首先还是在认识上存在分歧。虽然我们呼吁了很多年，但是传统思维始终认为，大城市人多是不好的事情，把城市的问题尽数归结于人多。换言之，远远低估了人口集聚的好处，又大大高估了人口集聚的坏处。

另一难点在于现状。由于长期以来对于人口集聚的趋势认识不足，因此在一些特大和超大城市，客观上存在着公共服务——尤其是教育——供给不足。住房方面，公租房、廉租房的建设也远跟不上人口增量的需求。从而导致城市的公共服务、基础设施方面的人口承载力是不足的。

要想改变，需要在供给侧方面增加公共服务、基础设施的供应，这些新投入和建设所需的土地也要加大供应。在一些核心大城市，需要通过和周边的中小城市建设成为一体化的都市圈，来释放新的空间，提高对于经济和人口的承载力，为整个国家的现代化发展起到更强的引领作用。

户籍制度改革的最终目的，就是实现人口在体制意义上的自由流动。目前，就从一些过渡性的举措，包括降低积分落户门槛、积分异地累积等举措开始，逐渐过渡到户籍和公共服务的享受权利之间的脱钩，给予常住人口和市民均等化的待遇。

时代周报：你在《大国大城》中提到过，相比其他国家，中国经济的地理集中度其实并不高。你预计未来理想情况下，中国经济的地理集中度会达到怎么样的程度？政府在这个过程中可以做哪些工作来进一步推动？

陆铭：中国经济的集中度，不管是城乡之间，还是地区之间，如果跟发达国家的状态相比，其实是并不高的。展望未来，不管是从体制改革所释放出来的经济和人口向少数地区集中的动能，还是随着现代化水平的进一步提高，而产生对于经济和人口的集聚的需求，都可以比较确定地说，经济和人口的集聚程度会逐步提高。这是现代化带来的普遍规律。

至于具体会达到一个什么样的集聚状态，这个就很难预测了，因为影响集聚的因素实在太多。如果放在现实生活中进行讨论，我想主要还是有两种因素起作用：首先是经济发展带来的集聚，这是比较确定的。以城市化率为例，发达国家普遍达到85%，甚至90%的城市化率，中国也在逐渐靠近，在几十年后也会达到这样的阶段。经济进一步向大城市和周边都市圈集中，人口向着这个方向集中，也是比较确定的趋势。

但在中国特定的观念和体制下，其实需要通过不断深化改革，才能适应这样的趋势。可能大家看不到中国实际趋势已经是在向着世界的普遍规律靠近。如果迟迟对改革采取比较犹豫的态度，则会阻碍中国现代化的进程。所以对于未来集聚程度的预测，就取决于普遍经济规律，及中国在转型期间的观念和体制更新的速度这两大因素。

政府在这当中可以起到什么作用？近些年，我认为政府侧已经越来越意识到区域经济的发展和城市的发展要尊重客观规律。在资源配置上也越来越强调和人口流动方向一致，实现各种要素的合理流动和高效集聚。同时，中国也提出加快建设统一大市场。在促进统一大市场的建设中，也有利于打破地区和地区之间的制度性分割，更加利于前述各类要素的合理流动和高效集聚。

具体来讲，在人口流入地，要顺应人口增长的趋势，科学判断未来人口的增量；在公共服务、基础设施方面增加投入，适应人口增长；户籍制度方面，加快户籍制度改革，推进外来人口市民化。

而在人口流出地，随着人口的流出，一些基础设施和公共服务的提供就要逐渐向着中心城区去集中。在郊区和农村出现的闲置建设用地等进行复耕，转换为农业和生态用地。

此外，还要使建设用地的指标和补充耕地指标能够跨地区地在全国范围内优化配置。国家层面也提出，未来要建设全国统一的建设用地指标和补充耕地指标的大市场，这是统一大市场建设中一个非常重要的环节。如今，方向已经明确，最大的障碍还是人们的观念。

即便是在胡焕庸线以东，中国经济的地理集中度也并不高。（图源：截自陆铭的作品《大国大城》）

时代周报：最近，重庆都市圈作为第二个跨省都市圈获批。各个都市圈林立会是未来中国的主要形态吗？目前都市圈建设比较强调交通的畅通，比如城际铁路的建设等，未来要想更好地发挥都市圈的增长极作用，还有哪些问题需要突破？

陆铭：随着人口向大城市集中，一些大城市逐渐发展成为都市圈，跟周边的中小城市形成一体化发展的空间格局，这将是未来的趋势，而且将长期存在。

在都市圈发展过程中，我认为要有一些体量的区分。部分一线城市及周边地区，由于地理条件优越，经济体量较大，人口集聚程度较高，则都市圈范围内逐渐出现三四千万的人口，甚至更多。而在其他一些大城市，如果以一小时通勤圈定义都市圈，则人口总量也就是一两千万。

因此，不同的都市圈规模实际上是存在差异的。最重要的决定因素，就是这个都市圈范围内的经济总量及其对人口的吸纳能力。

我认为，都市圈该大则大，不要去给它穿“紧身衣”。而不宜太大的都市圈，也不要超规模建设，否则事后可能出现投资过度及回报低下，不利于经济的健康发展。

从建设的手段来讲，现在比较容易形成共识的就是基础设施建设，尤其是轨道交通。但我认为，未来的难点和突破，更加需要聚焦在一些软件方面。如建设用地的供给空间格局，原来的城市建设规划是按照行政管辖边界来规划和建设的，如果在都市圈发展状态下，几个相邻的城市要建成统一的都市圈，在空间布局方面就要先统一规划。公共服务的均等化，也要考虑在都市圈范围内优先达到，如招商引资的政策和地方层面的制度规范，需要在都市圈范围内优先推进一体化进程。

从都市圈规划的面积和人口角度来讲，当前中国出台的一些都市圈规划，有的面积还是非常大的。我认为这是一把双刃剑。对于基础设施等硬投入，如果规划的面积特别大，人口特别多，则要谨防规划超出未来实际增长的需求。

此外，由于当前城市之间的行政边界，有些甚至是跨省级边界，对一体化进程实际上起到客观阻碍作用。为打破行政边界阻碍，在更大范围内进行都市圈建设，需要更加注重“软件”方面的一体化建设。在这方面，都市圈一体化发展的范围大些，也未尝不是好事。