第二十三章 逆周期调节与“政府信用替代资本信用”（一二）

第二十三章 逆周期调节与“政府信用替代资本信用”-苏州工业园区三次遭遇危机条件下的政府行为案例分析

引言

      逆周期调节是政府宏观调控的重要政策，旨在熨平经济运行中的周期性波动，并降低由此积累的系统性风险。2008年美国爆发华尔街金融海啸旋即演化成全球经济危机，不论是西方发达国家，还是发展中国家，大多采取了类似的政府干预行动，主要有两种观点和做法:其一是以凯恩斯主义为理论依据、以政府主管部门为调控主体的宏观经济政策，包括国家增发货币向市场注人流动性和政府财政增发国债拉动投资，以及资本监管、产业政策等其他工具的综合协调运用;其二是以国内陈元为代表的观点为经验依据、以国家信用为基础的开发性金融机构按照政府宏观调控的需要，选择政府急需支持的企业和领域予以信贷支持，缓解企业的市场融资约束。

      上述两者都能在一定程度上发挥逆周期的宏观调节作用，而且各有侧重。但也有各自的局限性:前者的政府宏观调控覆盖面广，却因信息不对称问题而存在明显的滞后性;后者的开发性金融的市场化运作具有直接、针对性强的特点，也因此缺乏综合性。本文从政府信用的角度对这两种看似不同、实则相同的逆周期调节逻辑予以抽象归纳，认为:在危机条件下，各国政府所普遍采行的逆周期干预措施，不管是财政、金融、货币等宏观调控政策，还是国家开发性金融机构的市场化运作，其实质都是政府信用的具体表达，基本方式都是政府信用对资本信用的替代。

      从经济发展的周期性过程分析，当宏观经济处于上行区间时，私人资本在自由逐利的市场上乘势而上，容易形成经济泡沫;当宏观经济处于下行区间时，个人信用、企业信用等资本信用加速避险下行，起到恶化经济环境的作用，最终造成系统性的全局风险。因此，在全球金融市场和实体经济出现系统性风险之后，政府信用替代资本信用的逆周期调节，对于市场恢复稳定能够发挥至关重要的积极作用。

       我们对苏州工业园区(以下简称“园区”) 20年发展经验的研究表明，不仅在国内外的宏观经济层面，存在危机条件下政府信用昔代资本信用的客观经验，而且在国内区域经济发展的中观层面，政府信用和资本信用在不同条件下也可以相互转化和替代。其不同之处在于:前者主要是指中央政府信用或国家信用:后者既包括中央政府信用，又包括地方政府信用。对此，本文将在第部分中明有关政府信用的基本观点;第三部分以政府信用替代资本信用的基本框架对园区三次遭遇危机条件下的政府行为进行案例分析;第四部分归纳总结逆周期调节中中央和地方政府信用的转化及其替代逻辑。

      观点提出:改革以来形成的中央与地方政府信用的内在差别。迄今为止，关于政府信用，大多侧重于从政治学角进行研究，比如强调政府作为信用主体履行职责和承诺的意愿及能力的能动观、从公众和社会组织等客体出发界定政府信用的认知观以及两者兼顾的能动一认知综合观等。这些研究思路遵循一般的两分法给定政府和社会对立的关系，认为政府权力的合法性来源是社会成员让渡的个人权利，目的在于维护社会成员的生命、自由和财产，一旦政府不能履行承诺，人们有权废除并建立新的政府。从这个指导思想方法出发，政府信用是政府维护公共权力合法性的派生价值，强调的是政府信任和承诺的抽象内涵。这一判断也许适用于西方国家，但并不适用于中国。

      本文认为:中国作为一个后发 工业化国家，在资源环境禀赋极的条件下，客观上只能由政府主导来推进国家的工业化进程运新中国成立后中央政府主导的国家工业化，其后是改革30多年地方政府主导的地方工业化。也就是说，政府作为事实上的经济主体参与了国家工业化建设的全过程。同期，政府发展成为垄断国家财政金融权力、控制大量国有资产以及拥有土地等关键要素资源的所有权主体，本质上不同于“物业公司”性质的西方国家政府。因此，若从中国工业化进程中政府自身的特性出发，则政府信用是政府权力直接派生的国家信用工具，在资本稀缺条件下政府信用直接对私人资本起到信用替代作用，主要服务于国家的整体经济社会发展大局。这导致中国人民银行管控国家赋权形成的主权货币信用与美国金融资本之间的性质不同，也在于美元是由美联储这个私人银行组成的机构发行和掌控、主要服务于私人资本运作需要的信用工具。

      新中国成立初期，与国家优先发展重工业的战略相配套，财政管理制度总体呈现“全国财政一本账、统收统支”的状态。在财政和金融的关系.上是“财政金融不分家”，中央政府控制社会经济活动，高度垄断财政金融权利;地方政府则在中央政府计划下行事，自主活动空间相对狭小。因而，在当时的社会生活中，只有国家信用和以工分为形式的农村集体信用，中央与地方政府在信用上具有内在的一致性，不存在私人信用和企业信用等商业信用。在这种非货币化时期，政府及其部门信用可以直接用“白条”表达。

      中央和地方的政府信用分化始于1984年的“财政分级承包”以及1994年的分税制改革。这两次财税体制改革中，地方政府获得相对独立的财政利益和土地等资源配置主导权，也就有了更鲜明的垄断经营性特征，由此派生出地方政府公司化的行为路径。而且，公司化的地方政府因占有以财政权和土地产权为主的公共产权而派生出地方政府信用，主要包括财政信用和可变现资产信用。其中，财政信用是由税收、预算等法律规定所产生的信用关系，来源于地方经济发展和税收增加，与地方政府的财政收入水平相关联;可变现资产信用直接依托于地方政府拥有的土地、自然资源以及固定资产等可变现资产的存量。一般而言，地方政府信用的强弱取决于其社会动员能力、经济实力、财政实力以及金融实力等经济社会条件。

      中央政府信用直接与国家信用或主权信用相关联，主要包括国家货币信用和国债等政府性债务信用。其中，政府性债务信用是中央政府以国家财政做担保发行国债，为了实现一定的经济社会发展目标，通过向全社会筹集资金所产生信用关系。由此体现的国债信用是一种主权信用或国家信用。国家货币信用是由国家发行法定货币所产生的信用关系，中央政府直接通过中国人民银行掌握货币发行权，也属于典型的国家信用。此外，国家法定的金融机构属于中央政府信用派生的国有金融工具，享有“准主权级”的政府信用。据此看，不论是国债信用、货币信用还是国家法定的金融机构信用，客观上都是承担国家政治经济综合安全责任的中央政府在维护国家整体经济平稳较快发展过程中扩张市场信用的基本手段，其实质都是中央政府因垄断国家层面的宏观金融和财政权力而派生的信用工具。

      因此，一方面，中央政府信用和地方政府信用具有体制上的同构关系只能由政府权力所派生;但另一方面， 两种信用之间的内在差别也是客观存在的。

尤其是2002年国有银行商业化改制完成以后，中央政府在新世纪进入了以获取垄断性金融收益为主的“白领政府”阶段;仍然停留在产业资本“蓝领”阶段的地方政府，则由于金融部门在利益导向的市场化改革中异化于产业经济的普遍规律，而陷人资本短缺。因此，以金融资本为主的中央白领政府和以产业资本为主的地方蓝领政府各自遵循着不同的行为取向，彼此呈现出一种很强的竞合关系。

      中央政府因掌握财税、金融、土地指标等关键宏观制度权力，尤其是掌握国家政治信用赋权的货币信用，而对全民承担无限责任，需要维护国家安全稳定，因此才有中央在宏观领域的区域差别、城幺差别、贫富差别再平衡以及“亲民生”的“中央下乡”。亦即，承相国家综合安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。

      然而，大多数不可能升级到金融资本阶段而只能“以地套现”的地方政府，只能与被优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“地方下乡”:处于资本短缺条件下的地方政府将中央各部委带有“普惠”性质的财政转移支付项目整合打包，集中投资地方规划中的园区基础建设，目的在于吸引外部资本的大型项目投入。在这个意义上，财政转移支付项目被用来作为招商引资的资本项目的通道和平台，而资本项目的引人才是拉动地方经济的关键。其实质还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营。

      此外，杨斌认为中国政府是一个全体人民共有的特大型无限责任“资产公司”，拥有大量的土地资产、金融资产以及企业资产。，由于大多数的生产资料全民共有，政府需要对全体人民承担无限责任，因此不存在破产问题。而且， 政府公司下属两类子公司，包括省、县等各级政府体 系和国有资产体系。 虽然这些分公司都是独立的但实际上责任是连带的，下级公司若出现资不抵债即由它们期的上级政府或部门解决， 或者由上级单位动员兄弟地区或部门援助解决，或最终由中央政府买单。

本文指出:实际上，只有中央政府承担最终的无限责任，公司化的地方政府因风险上解而只承担有限责任，由此导致中央政府信用和地方政府信用的内在差别。

      不过，本文分析的园区经验是一个特例——园区能够在片经济危机之中逆势而起，并且多次对接国家战略投资，是因其承接国家重大战略任务而特有的“地方政府代行国家体制”形成的“集中力量办大事”特征，园区“政企合一”的地方政府信用很大程度上带有无限责任的特点，与无限责任的中央政府信用具有同构性。