国土空间规划工作任务

国土空间规划编制工作推进视频会（第四期）录音整理2020年12月18日耕保司：杜舰第一，要在保护耕地，特别是守住永久基本农田控制线上站位要清晰，要有底线思维，要坚守住耕地红线和永久基本农田控制线。特别是总书记曾经说过的，在已经划定的永久基本农田、耕地红线和城市周边的永久基本农田，决不能随便占用。第二，要统筹做好空间布局。一是关于布局调整和布局优化，优化比调整更进一步，布局调整要慎重提，不能随意调整，要树立底线思维，不能为了建设一个项目，把原本存在的耕地和永久基本农田调整了，枉顾基本农田调整和占用的基本条件。二是在永久基本农田划定时，16年、17年很多省份提出划定的基本农田是最优方案、是集中连片的，今天发现当初复核把关的不严，因为现在很多都是零星的、不优的，还要继续优化，当然现在土地综合整治、高标准农田建设增加了优质耕地，但什么时候才是最优呢？我还是强调要坚守底线。三是在这一轮规划编制过程中，永久基本农田和耕地不能再像以往一样靠边站，又再一次上山、入海、入河，这次要把之前划定不实的请下山、请上岸。四是有些地方提出丘陵地区搞耕地、平原地区搞城镇建设，这种想法正好和基本农田划定思路相反。第三，关于永久基本保护规则和保护任务，特别是调整补划的规则，建议依据“三调”结果和19年1号文件《加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则进行整改补划。所以要做好以下几项工作：一是要做好永久基本农田划定摸底工作。全面摸清具体情况，比如有多少划定不实的，多少依法处置违规建设用地的，多少不能恢复的，还有永久基本农田发展林果业的，哪些能恢复哪些不能恢复大家清楚吗？还有临时用地占用基本农田的情况，这些两年内能恢复吗？要给一个说法来。生态保护红线内退出来的基本农田，哪些是要有序纳入国家生态退耕还林还草计划，哪些是不纳入还要继续当做一般耕地保护的，这些基础要打牢，比如河道内哪些是不稳定哪些是稳定的，采矿塌陷区有多少是稳定不稳定的，有多少污染了的耕地，这些都不是部里和省里掌握的。要充分摸清未划入永久基本农田“三调”调出来的耕地情况，首先要摸清哪些能调出，其次是需要哪些调入，有多少高标农田没有划入永久基本农田，据我掌握全国有三千多万亩，分到各省都有很多。还要摸清集中连片的优质耕地有多少没有划入永久基本农田，需要从山上请下来的优质耕地有多少，要有一个优质耕地布局。二是提出整改补划的建议方案，在没有目标、规则不明确的情况下，把本区域内最不应该作为基本农田的找出来，比如划定不实的、违法违规占用的、非农化非粮化不能恢复的，实事求是调出来，将已经是高标准农田的、集中连片的耕地、优质耕地调进去，将1号文件的附表一一填上。第四，即可恢复和工程恢复暂不划入永久基本农田。第五，集中连片的优质耕地，高标准农田和二调、三调都是耕地的暂时不要动。第六，对于因城镇开发边界占用，需调整永久基本农田的规则还要详细对接和调研，经过论证后再确定。三调办：张炳智“三调”工作已基本结束，下一步将向党中央国务院汇报。“三调”如何转换按照部里和国土空间规划局的意见处理。规划局：李枫第一个方面，关于城镇开发边界划定。第一，在城镇开发边界里设立三个区，是考虑到划定开发边界的相对完整性和城市内部的山体，河流等的关系，所以开发边界并不等于城镇建设用地，当然跟规模有关系。在划定开发边界过程中，要强调节约优先，保护优先，尊重自然地理格局，要符合当地的资源环境本底条件和底线约束，坚持以“双评价”为基础来划，划定开发边界这项工作要强调科学性，奠定一个好的科学基础，要把基础工作做牢做扎实。第二，三条线统筹划定是中央的要求，也是国土空间规划的一个核心内容，开发边界这条线是和永久基本农田、生态保护红线协同划定的。对于永久基本农田，以及和开发边界的关系，首先是要把基础工作做扎实，全面分析现状耕地和永久基本农田的情况，摸清现有的补划潜力。第三，“三调”在向中央汇报后会向社会公布一些数据，我们要把这个数字以外的现状情况、补划潜力、需要占用补划的条件弄扎实弄清楚，不要一下子就纠结在数字规模上。第四，在考虑规模的同时也要考虑城市功能的提升和整体布局的优化。我们在集中建设区和弹性发展区研究的过程中，认识到弹性发展区的使用看似是原来土地利用总体规划里的有条件建设区，但也不完全是，不只是数量上的增减腾挪平衡，也要考虑到城市发展方向的需要、重大建设需要以及城市整体布局的优化，所以是既要考虑数量也要考虑空间上的安排，数量和空间的布局是一体的。第五，大家提到的开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍等问题，在市级指南里都有一般性规定，在划定要求中也说了，如果确实需要超出的，要对其合理性和必要性予以说明。第二个方面，关于建设用地的统计口径问题。在《国土空间调查规划用途管制、用地、用海分类指南》的附录里，已经将用地、用海分类的类型与“三调”数据的对照表做在了附录里面，大家可以应用到规划编制当中去。这次强调以“三调”为基础来作为规划的底图底数，这是一个基本原则，下一步，在建设用地内部，包括城乡建设用地、基础设施用地、其他建设用地的归口口径问题，我们也有一个初步思路，已经在上周和部分省市自然资源主管部门进行了讨论，在根据大家的意见进一步修改完善后，可以发给地方在规划编制中参照执行。总体的考虑是城乡建设用地中的城镇建设用地、村庄建设用地划分，原则上以城镇边界为划分标准，将边界内的城乡建设用地统一认定为城镇建设用地。现状的城区范围，以“三调”为基础结合《城区范围确定规范（试行）》进行划定，规划的范围，结合城镇开发边界的集中建设区划定成果统一确定，大体上是这样的一个考虑。不完全是根据权属，而是根据空间范围和是否具有城镇功能来确定建设用地的口径。下一步，会有一个相应的细化规定啊，报领导同意后可以发给大家。庄少勤副部长第一，要坚持正确的导向。总体上是按照党中央要求，在统筹发展与安全，尤其是要坚持底线思维，坚持生态优先、保护优先、节约优先、绿色发展的要求来推进三条控制线的划定。“三调”反映出来的问题各省是清楚的，现在耕地和基本农田的状况不容乐观，在新的发展阶段里面，尤其今年疫情以来，特别强调要保粮食安全，但是这些年在城市化推进当中，大概建设用地占用耕地达60%多，城乡建设用地占用耕地的比例可能更高，我们一些发展很好的城市，在向外扩张的时候，基本上是以占用优质耕地为主体。所以我们现在面临情况不仅是耕地和基本农田的数量有所下降，质量和产能也受到严重影响。生态空间方面，前些年快速的工业化、城镇化对生态环境的破坏非常严重，这种局面并没有完全改变，所以三线划定中坚持生态保护红线、永久基本农田保护要优先考虑。因此，我们谈城镇开发边界的时候不要忘记这个前提，这个导向希望大家能清楚。同时，大家还要有一个意识，通用国土空间规划来统筹划定落实三条控制线，一个使命就是怎么转变发展方式，十九届五中全会要求实现我们国家经济社会发展全面的绿色转型。总书记也特别强调要走一条生态优先、绿色发展的高质量发展新路子，所以无论是我们国家目前的粮食安全、生态安全，还是我们城市发展的转型要求，都必须要坚持底线思维，坚持生态优先、节约优先、保护优先，在划定过程中的基本导向不能出问题。第二，要扎实做好基础工