空间规划词典024：“建设用地”

国土空间规划编制中的“建设用地”

空间规划类术语 | “建设用地”

词条解释

建设用地：包括国有建设用地和集体建设用地。

《土地管理法》规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等。

是从事非农业生产用地和未利用地以外的范畴。

建设用地，是需要付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。是利用土地的承载能力或建筑空间，不以取得生物产品为主要目的的用地。

建设用地特点：

1、建设用地是生活场所、操作空间和工程的载体，不直接利用土壤，与土壤肥力没有关系。

2、土地利用价值高。可以产生更高的经济效益。

3、可逆性差。农用地要变为建设用地较为容易，建设用地变为农用地却较为困难。

4、区域选择性强，在地域上选择性很强。

在我国，不同建设项目使用不同性质的土地，相关法律规定也有所不同。

什么是国有建设用地？

国有建设用地，是用地所有权为国家的建设用地。包括：城市住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地和军事设施等国有建设用地。

国有建设用地是国有土地的一种，下列土地属于国有土地：

1、城市市区的土地；

2、农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

3、国家依法征用的土地；

4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

5、 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

[延伸链接“词典023”：“土地分类”]

1、建设用地是从土地用途的角度讲的，国有土地是从土地权属的角度讲的。建设用地可以是国有土地，也可以是集体土地，如农村村民宅基地。国有土地可以是建设用地，也可以不是，如农业用地。

2、建设用地使用权，是因建筑物或其他构筑物而使用国家的土地的；国有土地使用权，是使用者向国家交付费用后，将土地来进行建设，而国有土地权的主体则是国家。

什么是集体建设用地？

集体土地，指属于农民集体所有的土地，包括属于农民所有的农用地、建设用地和未利用地。

农用地就是用来从事农业生产的土地；农用地之外，有集体建设用地和未利用地。

集体建设用地是指土地所有权为集体的建设用地，包含了除农用地、荒地以外的所有用地，具体有：

——宅基地、村级企业用地、水利工程、村级道路等都算是建设用地；

——集体经营性建设用地。

农村宅基地：是集体建设用地的一种，是农村集体经济组织用于解决集体成员居住问题的建设用地，对其使用权对象有限定，非集体成员不可以使用。

集体建设用地除宅基地以外，还有集体经营性用地和公益性公共设施用地，用于建设集体公共设置或者集体产业企业等。

新土地管理法的制度突破

2019年8月26日，十三届全国人大第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定，农民集体经营性建设用地正式入市。

最核心的修改有两处：

删除了《土地管理法》第四十三条， 关于“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定。

修改了《土地管理法》第六十三条 ，给集体经营性建设用地入市设定了条件：

 ——经营性用途：必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地，不是所有集体建设用地。

——依法登记：必须经过不动产确权登记发证，没有确权的土地是不允许入市的。

——村民同意：应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

——合同主体：载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

——入市后管理措施：集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

集体经营性建设用地入市的范围为：

——集体经营性建设用地入市应该纳入土地利用年度计划总量控制。土地利用年度计划应对《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

——根据最新的《土地管理法》，城镇建设连片开发继续由政府征地实施，集体经营性建设用地入市限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外。

集体经营性建设用地入市，是与征地制度改革联系在一起。

此前，《土地管理法》要求城镇建设用地开发占用农村土地必须先经过征收，集体土地被禁止直接参与城镇开发，饱受诟病为“同地不同权”，本次修订《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，是走向国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。

哪些情况需要建设用地审批

《土地管理法》规定，下列三种情况需要国有建设用地审批：

——农用地转用为建设用地审批；

——农村集体土地征收为国有土地审批；

——具体建设项目用地审批即项目供地审批、建设用地预审。

1、农用地转用审批，是指将农用地转为建设用地，使土地用途发生变更的审批。

适用条件：

(1)符合土地利用总体规划；

(2)确属必需占用农用地并且符合土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；

(3)占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；

城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划；

“单独选址”项目占用土地，涉及农用地转用的，还必须符合单独选址条件。

农用地转用审批权限：审批权限集中于国务院和省级人民政府，具体划分国务院和省级人民政府的审批权限为：

——依建设项目的性质；

——依是否使用土地利用总体规划确定的城市和村庄；

——依集镇建设用地范围内的土地。

2、征用土地审批，是指将集体所有土地转变为国有土地，改变土地所有权的审批。

依法申请使用的国有土地包括：国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

3、建设用地审批，是指将国有土地使用权提供给建设单位使用的审批。建设项目用地供应，属于建设用地配置，把建设用地和使用者对接起来。

具体建设项目用地审批，是建设项目落实到具体地块的最后审批环节。

其中，土地利用总体规划区“圈”内用地在已批准的农用地转用范围内，由市、县人民政府在省政府规定的权限范围内具体确定；

土地利用总体规划区“圈”外具体建设项目用地审批，一般由省级以上人民政府在审批农用地转用和集体土地征收时一并审批。

同时，建设用地还需预审，看看是否符合土地利用总体规划的审核和许可。

上述三种国有建设用地审批之间的内涵和管理方式各不相同，但在实际工作中又相互交叉、相互联系，必须在审批程序上予以衔接。

从养殖（生猪）用地不需办理建设用地审批手续看建设用地的拓宽

9月4日，自然资源部办公厅发出《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》(简称“通知”)，紧急出台了生猪养殖用地政策，保障生猪养殖用地需求。

一、“通知”指出：生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。

——在不占用永久基本农田前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。

——生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模。

——增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。

二、通知指出：鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地，安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产，各地可根据实际情况进一步制定鼓励支持政策。

三、通知强调：按照“放管服”的要求，进一步简化用地手续、降低用地成本、提高用地取得效率。

——生猪养殖设施用地可由养殖场(户)与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议方式即可获得用地。

——地方自然资源主管部门要认真做好用地政策宣传解读工作，指导养殖场(户)了解用地规定，帮助协调用地问题。

——掌握用地情况，加强事中事后监管，防止改变养殖用途，确保农地农用。

结语

一、从此次的《土地管理法》修改，可以聚焦三方面内容：

一是完善土地征收，二是破除农村集体性入市法律障碍，三是允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

其中，农村集体经营性建设用地入市的立法，打破了建设用地流转、农业用地保障、生态用地保护的不可能三角，为拓宽城市建设空间提供了更多的可能性与想象力。

二、从自然资源部下通知，养殖（生猪）用地不需办理建设用地审批手续看，也为拓宽建设用地使用提供了更多的可能性与想象力。