1-2、全面深化改革:基于纵横两条基本路径的战略思考

刘志彪:全面深化改革：基于纵横两条基本路径的战略思考（节选）

十八届三中全会启动的全面深化改革是新的时代条件下的一场新的伟大革命。1992年邓小平南巡解决的是“社会主义也可以搞市场经济”的大是大非问题，而十八届三中全会解决的是“怎样搞好社会主义市场经济”的路径选择和机制设计问题。这次改革的总目标是“坚持中国特色的社会主义，使国家治理体系和治理能力现代化”，并部署了336条具体的改革任务。从中梳理出全面深化改革的基本路径，并对其特点、演进轨迹、循序渐进的方式和相互之间的关系等问题进行历史的、逻辑地和现实的分析，对于从战略上顺利推进全面深化改革具有十分重要的理论和实践价值。

从基本的改革路径上看，一个是政府内部的集权与分权、放权与收权、分散与集中等关系的纵向改革，主要是要在政令统一的前提下，对各种复杂的财权、事权和调控权进行对称化的配置和重新调整，通过权责利统一化、财权与事权的对称化，理顺上下级政府机构之间的“命令—执行”关系，达到提升行政效能和政府治理能力的目的。

另一个是政府与社会、民间、市场、企业、家庭个人等之间的横向关系改革，主要是通过理顺政府与这些主体之间的“委托—代理”关系，让政府这个代理者更好地为作为公权来源的委托人服务，让委托人可以更好地行使公民权利，更好地监督代理人。改革的基本要求是：要把以往过于集中在封闭垂直系统的各级政府手中的权力，向处于横向地位的各类主体进行适当的转移和分散，以增强社会民众对公共事务的知情度、参与度、意愿表达和监督度，增强其活力，体现公平和正义。

上述这两条改革路径构成了我国全面深化改革的主要内容。

根据两条改革路径在性质上的差异，改革战略必须解决先后次序的选择问题，即改革必须有阶段的意识和步骤设计。一般来说，改革的第一步或突破口是选择纵向关系尤其是中央与地方财税改革，在此基础上的后一步改革，才可能是纵向分权逐步向横向分权过渡，让权力在政府内部由少数人掌控的游戏转向由民间、市场、社会等众多人参与的游戏。

发展权既要在中央政府和地方政府之间进行适当的配置，也要向社会、民间、市场、企业、个人不断下放，这样才能塑造出社会和民众的发展能力，才能说全面深化改革取得了真正的实质性的、突破性的成就。就此标准来看，无论是中国体制改革走向地方政府主导的分散体制，还是今后逐步走向中央高度集权的威权主义体制，也只能说明改革并没有真正解决上述实质性问题，都不是成功的改革。

政府发动改革要革自己的命，这非常不容易，但是如果没有政府首先改革，就没有未来的全面深化改革。做出这种选择并不意味着对其他问题的讨论不重要。让市场在资源配置中起决定性作用同时更好地发挥政府的作用，需要重新塑造政府的功能，使统治、管理型政府演变为服务型政府和法治型政府。其中最重要的问题主要可以概括为集权、分权、放权、减权、限权、监权等几个方面。

负面清单管理是解决政府与市场关系、更好地发挥政府作用的一个重要方式和措施。从地方政府转变职能的改革要求来看，最起码要列出这么几张清单：第一，政府行政审批目录清单。第二，政府行政权力清单。第三，投资审批“负面清单”。第四，政府部门专项资金管理清单。第五，行政事业性收费目录清单。