中国历代政治得失01|士人政府：古代皇帝和大臣是如何分工的

欢迎大家一起和我共读钱穆先生的《中国历代政治得失》，今天第一讲，讲政府的组织制度，先从汉代说起。

秦汉之后，中国建立了中央集权的统一政府，采取郡县制。周代那种分封诸侯，拱卫天子的封建社会被推翻，之后再说中国是封建社会就没道理了，至少不是本来意义的封建二字。

秦始皇雄才大略，开创了新时代，奠定了郡县制国家的制度，但因为秦没有解决好接班人问题，二世而亡。汉家制度大体上是秦的延续，因此要讲中国传统政治制度，可以从汉代开始讲。

汉代政府组织问题包括两点：一是皇室与政府的职权划分，二是中央与地方的职权划分。

我们先来说皇室与政府的职权划分。

与封建时代相比，汉代政治的重大变化是：以前大大小小的贵族家庭都倒下了，只剩下一家贵族变成了国家，就是皇帝。古人对此有一个说法叫“化家为国”。

以前皇帝这个贵族家里的管家、门丁、马夫等私人僚属，所谓家臣，也就变成了国家的官员。宰相，就是过去的大管家，这个宰字，就是主管祭祀时宰牲的意思，这是贵族家里最重要的事情，交给大总管来执掌。九卿，里面的光禄勋，本来是皇家的门房，后来变为管理皇帝侍从（即郎官）的官员。

皇帝是世袭的，哪怕朝代更替，也不过是从老刘家换成了老李家，变动并不大。变化主要在「政府」。政府中最重要的是宰相的权力，即所谓「相权」。相权一变，牵一发而动全身，其他制度都会跟着变。

用今天的话讲，汉代宰相是采用领袖制，汉朝只有一个宰相，所有行政权、监察权都集中在宰相一个人身上。政府有大事，皇帝与宰相和其他廷臣一起开会讨论。

唐代宰相则不是一个人，采用委员制，中书省、门下省、尚书省，这三省职权加一块，相当于一个汉朝的宰相的行政权，还不包括监察权。

唐代相权比汉代低落了，跟唐代一比，宋代的相权还要低落很多，军事、财政、用人等权力都被分割出去了。

宋代由五代沿袭下来的枢密院管理军事，独立于宰相的中书省，宰相管不着军事了。财政也不再像唐代那样由宰相直接处理，而是划归独立的三个司，即户部司、盐铁司、度支司管理。用人的权力本该属于宰相吧？但也被新设的一个叫考课院的机构剥夺了。

与相权低落相对的是君权的提升。唐代还能“三公坐而论道”，到了宋代，宰相上朝就只能站着了。为什么会有这样的转变呢？我们知道宋太祖赵匡胤是黄袍加身，一夜之间做了皇帝，既然他能黄袍加身，那别人又何尝不能？这份戒心使他不但蓄意分割宰相职权以防做大，还在君臣礼节上加重自身威严。

明朝因为宰相胡惟庸坐大，朱元璋不放心，干脆废了宰相，并明令子子孙孙不得立宰相。没了宰相，一切大权总揽到皇帝一人手中。皇帝一个人，怎么可能事无巨细管得了全国那么多事情呢？皇帝只能找身边的秘书帮忙，就是内阁大学士们。

开始，——各种奏章批答，皇帝口授出意见，由内阁大学士执笔；有皇帝不懂的，内阁大学士还能充当顾问。后来的子孙们越来越懒，索性交给内监来批，这也是明代宦祸极烈的原因。但内阁大学士始终不能跟宰相划等号，它本身的官阶很低，只有六品，没有话语权，后期由六部尚书轮流兼任才提高品级，首席内阁大学士才有一点点宰相的意思，不过直到明朝灭亡这都是个兼职岗位。

以上说的是皇室与政府的职权划分，下面讲讲中央与地方的职权划分。

汉代只有郡县两级，郡的长官叫太守，地位和中央的九卿平等，官俸都是二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公——丞相、御史大夫和太尉，九卿放出来也可以做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，大家各安其位，人事变动小，行政效率也相对较高。

这是汉制和后来历代极大的不同之处。汉代往后，总体趋势是二级制不断变为三级制，甚至更多层级。而且地方官员的权力不断被分散，以防地方做大。

唐代地方政府也分州、县两级，虽然是两级，但是县、州都按照户口数量再分三级，唐代地方官的升迁，多数可能只是从下州的刺史升为中州的刺史，升来升去，还是地方官，可能永远不能到中央做官，唐代中央与地方官员之间的差别变明显了，就容易产生隔膜。不像汉代，郡太守往上升一级，可以当九卿，九卿外放就做太守。

宋代地方政府分三级。最高一级称路，中一级是府、州、军、监，相当于唐代的州府。最低一级也是“县”。

地方的层级多了，权力也小了。汉代的郡太守、县令长有独立的人事权，可以自行选任下属， 唐代则将人事任用的权力集中于中央之吏部。在唐代，地方收入一部分上交中央，余下部分保留在地方。宋代则全部上交中央，地方没有存储。地方上积贫积弱，后来金兵打过来，首都汴京一沦陷，全国是望风而倒，毫无抵抗之力。

到了明清两代，地方官制的层级明显变多。明代继承了元代的行省制度，一省分为三个司：承宣布政使司，掌行政；提刑按察使司，掌管司法，还有一个都指挥使司，管军事。三司垂直管理，互不统辖，全省没有一个说了全算的。明后期因为具体事项，比如征税，剿匪，指挥战争而临时从中央派出总督和巡抚。这一做法被清学会，弄成固定职位。

以上是历代政府组织制度的对比，政府组织的核心是运行制度的人，也就是这些官吏，他们在历朝历代都是如何被选拔出来的呢？我们下一节来讲考试选官制度。