对话反家暴重庆地方立法起草人谢玲：为弱势的家暴受害人“增权”

过去四年，为了起草和撰写反家暴地方立法，西南政法大学刑事侦查学院副教授谢玲和重庆市妇联维权部四处调研，倾听当事人经历。

她发现，家暴行为人与公安机关纳入重点人员管控的对象重合度较高，约为40%-50%，例如前科人员、吸毒人员、虐待动物人员等，特点是习惯于把暴力作为一种“沟通”方式。那能否利用数据，通过网格员、村妇女儿童工作人员等基层人员，主动发现家暴线索？

家暴行为人社会身份复杂，不乏高层次、高学历的工作人员。用人单位也是一个社会细胞，面对以强凌弱的不公正现象，是否应该承担起相应的管理职责？

冷暴力算不算家庭暴力？精神暴力如何举证？如何让“一站式”人身安全保护令申请工作机制运行更加高效？如何让告诫书不仅仅是一纸空文？如何让职能部门协调配合？

这些问题都萦绕谢玲心上。她想尝试制定一套机制，既能约束施暴者，又为受害人增权。

2024年10月1日，《重庆市实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》正式施行。

《办法》首创了一站式人身安全保护令申请工作机制，细化了人身安全保护令的申请证明材料和具体保护措施；将性暴力、经济侵害，以及通过网络等手段实施精神及经济侵害依法纳入家庭暴力的范围等。

谢玲认为，反家暴不仅是法律问题，也是社会问题。家暴，这个隐秘的伤口，往往在紧闭的家门背后悄然溃烂，她期待地方立法尝试带来的积极改变，并用法律体系筑起反家暴的“隔离墙”。

发现难、形式多、举证难

新京报：你在调研中发现了哪些难点和痛点？

谢玲：我和重庆市妇联维权部伍凌部长多次去巴南、渝北、涪陵等市内各区县和云南省昆明市开展调研。首先是家暴发现难，受害人不反映，相关部门很难发现。

其次是家暴事实举证难。例如精神暴力等家庭暴力难以举证；受害人由于长期被恐吓和控制，缺乏取证意识；言词证据占七成，其具有不稳定性。另外，曾有律师提到，在处理家暴案件时，常常出现调证困难的现象，比如在派出所只能找到报案记录，但缺乏询问笔录等关键证据。

第三是人身安全保护令执行监督机制有缺欠，送达、协助执行等缺乏明确具体的可操作性规定。

第四是家庭暴力的“民转刑”的趋势。这类案件常常是发现了但是处置和后续跟踪不到位，导致家庭矛盾和暴力再升级，发生令人痛心的案件。

新京报：在家庭暴力的定义方面，《办法》中新增了性暴力、经济侵害，以及通过网络等手段实施精神及经济侵害都属于家暴行为，这是基于怎样的考虑？

谢玲：《办法》第二条对家庭暴力的定义是比较重要的，是对家庭暴力行为性质和形式的完善，同时又不能过于扩大化。家庭暴力本质上是对人权的侵犯，是加害人和受害人之间由于权利不平等状态下产生的控制和伤害。只要让受害人身体和精神产生痛苦，损害其人身健康和人格尊严的行为都是需要加以干预的家庭暴力。

《办法》将强迫发生性行为等性侵害行为，实施非正常经济控制、剥夺财物等经济侵害行为列入家暴行为形式，这是在实案中发现家暴受害人容易遭受类似形式的侵害，判定问题的属性，从而在地方性法规的机制设计层面做出及时调整。

比如冷暴力经过了权衡，它是以不作为的形式实施的，当要证明这是暴力行为以及是否需要法律介入时，标准不好定，并且也没办法适用制止侵害的处置措施，因此没有增加。

整体上考虑立法制度设计的必要性和可行性，希望既有创新性、前瞻性，又以现有法律规则为依托。

新京报：本次《办法》有哪些亮点？

谢玲：“一站式”人身安全保护令申请工作机制是重庆市高级人民法院、市公安局联合市妇联在全国首创的专门为预防和制止家庭暴力设立的民事法律救济途径。此次是把已有好的经验做法，通过立法的形式加以固化，更具有法治性和规范性。另外，家庭暴力处置首接单位负责制、细化出具告诫书情形等举措也是本次《办法》的亮点。

除了在制度设计中体现对加害人的制约，整体还希望为弱势的家暴受害人增权，让他们自我觉醒，拥有自我保护能力，主张自己的权利。

“一站式”人身安全保护令

新京报：如何让“一站式”人身安全保护令申请工作机制落到实处？

谢玲：首先是明确申请路径，缩短申请和签发时间。受害人或者其代理人可以通过手机登录重庆市智慧法院易诉平台直接向法院申请人身安全保护令，也可以通过公安机关、妇联向法院提出申请。法院签发人身安全保护令裁定后，使用电子签章通过重庆智慧法院易诉平台回传至申请人账户，由公安机关或妇联组织协助向在场的当事人，应当在二十四小时内送达申请人、被申请人，同时送达相关派出所、村委会。

第二是建立工作联络群，以区县为单位，包含法院干警、妇联主席、派出所负责人等，实现快速响应。从受害人遭受侵害起算，有实案最快20分钟就能申请到人身安全保护令。

第三是明确被害人举证材料，对申请人身安全保护令的证明材料形式进行细化，尽量是容易自行搜集的。比如证人证言，短信、录音、即时通讯记录等相关电子数据。

关于规定违反人身安全保护令的处罚，上位法规定“根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留”，虽然有学者指出力度不够，家庭暴力主要发生在配偶之间，罚款反倒有可能损害申请人利益。但受上位法限制，地方法规的制定不能过分超前。

如果再次违反人身安全令，有可能构成拒不执行判决裁定罪，追究刑事责任，这需要告知加害人。

另外，在家庭暴力预防方面，我们在后期宣传教育时，要让大家知悉申请人身安全保护令需要提供哪些材料。当每个人都把自己当成一个潜在的家暴受害人，遇到类似情况，有收集证据的意识，就拥有了保护自己的手段。

新京报：《办法》明确规定了首接单位负责制，哪些机构或部门在法规实施中将起到关键作用？

谢玲：《办法》提到，教育、公安、民政等部门，加害人或者受害人所在单位、村民委员会、工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等单位都涵盖在内，每个部门、单位都对应特殊的保护对象；家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属也可以直接向公安机关报案或者依法向人民法院起诉。

公安机关在反家暴工作中的角色是非常重要的，报警是受害人最常用、最直接的能够提供保护的途径。《办法》要求公安机关接到家庭暴力报案出警后，及时调查取证，还要制作询问笔录，这份笔录后续可以作为证据之一。还要求公安机关到现场后及时开展“家庭暴力危险性评估”。比如询问邻居等必要的调查，通过职业素养、经验判断，评估加害人会不会再实施暴力，甚至升级，进而和妇联等进行联动。公安机关还应当对家庭暴力警情单列统计。

首接单位还把用人单位涵盖在内。当时也考虑到总体上不能对社会单位增加负担。但我觉得劝阻和制止家庭暴力行为，对加害人进行批评教育，并如实记录这些基础性的工作是可以做的，它也应当成为一种处置途径。我们的工作、生活跟单位密切相关，单位的介入让隐蔽的暴力暴露在阳光之下，有些加害人或许就不敢反复施暴。

新京报：细化出具告诫书有什么样的考量？

谢玲：《办法》明确了应当出具告诫书的情形。比如未取得受害人谅解；对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、终止妊娠六个月内的妇女、重病患者实施家庭暴力等。

人身安全保护令是刚性措施，告诫制度则是一种相对温和的柔性干预措施，公安机关向加害人当场宣读，还要签字，对于所处理的轻微的家庭暴力情形，具有缓和家庭成员或共同生活关系的人之间的冲突，维系婚姻家庭关系的作用。

《办法》规定了应当出具告诫书的情形，在总则中也规定反家庭暴力工作应当尊重受害人真实意愿的处置原则，有的受害人出于维持家庭关系的考虑，对加害人表现出谅解的，也为公安机关灵活、动态处置情节较轻的家庭暴力提供了法规依据。告诫书除了以书面形式对家暴者进行震慑、警示和教育，同时能够起到固定证据作用。家暴者如果继续实施家庭暴力，告诫书为进一步处置家庭暴力提供了依据。

新京报：目前强制报告制度在反家暴工作中扮演怎样的角色？你如何评价当前强制报告制度的执行情况？

谢玲：强制报告担任着吹哨人的角色，尤其是针对未成年人、老年人、残疾人等需要特殊保护的群体。家庭暴力强制报告是目前需要在实践中加强监管的环节，如果报告数量很少，这可能意味着执行不到位。

为了消除强制报告人员担心打击报复的顾虑，因此在《办法》中也提到，家庭暴力加害人不得干涉、阻挠上述人员履行强制报告义务，不得威胁其人身安全或者对其进行打击报复。

对于负有强制报告义务的人员应基于职业经验以及常识、常情和常理进行合理判断。例如，医生如果发现一个孩子身上多处有伤痕，甚至有一些陈旧伤，应根据其职业敏感性进行询问和报告。利用专业知识初步判断是否存在家暴行为并做出应对，这不仅是良心活儿，也是法律法规规定的特定义务。

期待将法条落到实处

新京报：是否有一些可以参考的经验？

谢玲：目前国内在处理家庭暴力案件时，规定了违反的处罚程序。在域外的反家暴立法中，有明确的民刑转化程序，如果违反人身安全保护令，民事处罚措施无法执行时，会直接转成刑事处罚。

新京报：10月1日在《办法》施行之后，在执行层面，你觉得哪些方面需要注意？还需要哪些后续工作来进一步推动反家庭暴力的落实？

谢玲：《办法》的执行情况直接影响反家暴法的实施效果，相关部门、单位按照反家暴法和《办法》的核心要义和实践要求抓好落实是关键。

随着《办法》的颁布实施，家庭暴力危险性评估、告诫制度流程等具体的规范性文件、规范指引等配套措施也要根据实际工作需要，适时加快研究和制定出台，以增强法规实施的灵活性、包容性和可操作性。

还有一些其他探索。例如“通过数据”“通过人”主动发现家庭暴力线索。例如，家暴行为人与公安机关纳入重点人员管控的对象重合度较高，约为40%~50%，比如前科人员、吸毒人员、邻里纠纷、虐待动物人员等，特点是这些人员习惯于把暴力作为一种人际间的“沟通”方式，通过暴力手段寻求问题的解决。

从预防性司法的角度出发，可以加强对家暴加害人数字画像的研究，在社会治理的最前端去增强线索发现和早期干预，派出网格员有针对性地做一些提前宣教工作。《办法》也把及时发现家庭暴力隐患及线索，写入村妇女儿童工作人员、网格员的工作职责里。

此外，受家庭暴力影响的儿童和妇女，还需要提供包括精神关怀、人际调试、精神慰藉和心理疏导在内的全面支持。但当前能够提供家庭暴力心理援助的专业队伍力量不足、家庭教育类社会组织培育孵化不够。

等《办法》运行一段时间以后，后续我还希望做立法后评估工作。任何立法都会有局限性和不足之处，不能穷尽所有的家庭暴力形态，还需要在总结法律实施效果和积累反家暴经验的基础上继续完善。