一个白宫编外人员=国防部长+国务卿

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近日，美国总统国家安全顾问杰克·沙利文访问中国成为热点新闻。“顾问”经常被人调侃：顾得上就问，顾不上就不问。

美国总统国家安全顾问是一个没有编制的职位，但这个“顾问”却位高权重，有时候甚至压美国白宫最全权势的两个部长即国防部长和国务卿一头。

本工作室创始人许述2024年新作《这也是美军：美军的50个弱点》刚好详细分析了“美国国家安全顾问”这个职位的利弊，以下是该书原文：

在美国，老大是总统，老二是谁？

有一个人，不像副总统那样有权顺位当总统，也不像国务卿和国防部长那样管着要害部门，但其地位却堪称“一人之下、万人之上”。

此人，就是总统的“军师”——国家安全事务助理，此职易人或出访，媒体必广泛报道。

国家安全事务助理设立于朝鲜战争结束那一年——1953年，由新总统艾森豪威尔创设，不过当年只是国家安全委员会的行政秘书。

肯尼迪接任后，重新定位国家安全事务助理，将其角色转变为总统的“个人秘书”。

注意，国家安全事务助理这个职位是总统请的，不是法律赋予的，故不必提请国会同意。

美国国家安全事务助理有哪些权力呢？

与国防部长等内阁部长们的职权有明确法律规定不同，国家安全事务助理的权力处于“灰色地带”，由其老板总统说了算。

从这个意义上说，美国国家安全事务助理有点类似中国古代的“太监”：皇帝给你权力，你甚至可以凌驾于宰相之上；皇帝不给你权力，你啥都不是。国家安全事务助理能发挥多大作用，一看其本人能力，二看其和总统的关系。

一般来说，美国国家安全事务助理的活儿包括：

1.建议总统召开国家安全会议，提出会议的议题，并将会议最终成果呈请总统批示；

2.向总统提供独立建议；

3.汇编情报；

4.监督政策的执行；

5.代表总统参与对外谈判或进行危机处理。

是不是有点枯燥？

我也觉得抽象，那就来点儿具体的，有请两位过来人现身说法。

一位是里根的国家安全事务助理鲍威尔，他说：“国家安全委员会就填补了一个权力真空，成了进行小型战争的国防部、成了实行秘密外交的国务院、成了从事隐蔽活动的中央情报局。”

好家伙，国家安全顾问集中了国防部长、国务卿和中央情报局局长三名大佬的权力。

另一位是[1]小布什的国家安全事务助理哈德利[2]，他曾现身说法：“你比总统的国家安全团队中的其他任何成员与总统接触的时间都要多。你是总统早上来到椭圆形办公室开始工作时见到的第一个人，也是总统在作出任何重大的外交政策或国家安全决策前见到的最后一个人”；

“你最有可能成为那个知道总统在这些事务上的想法的人，你能参与涉及全球并影响到整个世界的至关重要的事务之中”[3]。

可见，国家安全事务助理在一定程度上可以代表总统，可以“狐假虎威”，可以令“森林里的大小动物”畏惧。

按照《外国军事学术》[4]的表述，“在国家安全政策制定的过程中，国家安全事务助理发挥着核心作用”。

[5]尽管国务卿和国防部长分别掌管着美国最庞大最有权势的两个部门——国务院和国防部，而国家安全事务助理麾下则无一兵一卒，但国务卿和国防部长却往往不敢得罪国家安全事务助理，因为那是总统的“代表”。

美国国家安全事务助理没有法定地位，属于典型的“位低权重”。为便于理解，大家不妨回想一下秦朝的李斯：作为名满天下、位高权重的宰相，只有皇帝胡亥可以杀他，但李斯为何死在宦官赵高手里？

因为赵高有一个特殊的优势李斯没有——每天可以见到皇帝，李斯见皇帝则需通过赵高。赵高没有权力动李斯，但可以借皇帝的刀杀人。

1953年至今，美国先后有28位国家安全事务助理，其中4位的名字可谓如雷贯耳。排在第一的大腕儿，中国人很熟悉——基辛格。咦，他不是国务卿吗？

当年，基辛格为尼克松探路访问中国，其身份并非国务卿，而是国家安全事务助理。

按理，这种事儿该国务卿出面，但基辛格越俎代庖，把国务卿罗杰斯的活儿干了。罗杰斯实在憋屈，干脆辞职不干，基辛格于是顺水推舟直接兼任国务卿。

基辛格是尼克松的好基友，深受总统宠信，通过国家安全委员会进行跨部门决策，国务卿和国防部长等内阁部长们几乎都被边缘化，一边儿凉快去也。

基辛格之前，很多人不知道国家安全事务助理是干啥的；基辛格之后，国家安全事务助理这个职位名满天下。

俗话说，“一朝天子一朝臣”。尼克松被迫辞职后，福特上台，按惯例要换“大秘”，却留用了基辛格。

不过，福特是个弱势总统，白宫幕僚长拉姆斯菲尔德看不惯基辛格的强势，两人经常发生冲突。一年后，福特解除了基辛格的国家安全事务助理职务，只留任国务卿。

最有权势和名望的4位美国国家安全事务助理——

从坐姿看，基辛格倒像是尼克松的“领导”

布热津斯基与卡特

老布什与鲍威尔

赖斯与小布什

美国历任国家安全事务助理，能混到基辛格的高度还能干成大事的不多，有三位可以和基辛格媲美：鲍威尔、赖斯[6]、布热津斯基[7]。

国家安全事务助理作为隐形的“二老板”，很多人垂涎三尺，但也有人不屑一顾。比如，退役海军中将哈沃德[8]就在2017年婉拒过特朗普的邀请。

当时，他已经在洛克希德•马丁公司当了两年多高管，表示对国家安全事务助理一职没兴趣：“这个工作需要一天24小时，一周7天全力以赴才能做好。我目前无法做出这样的承诺。”[9]言下之意：对不起，老夫没空陪你玩。

美国定期[10]或不定期召开国家安全会议，有两个人基本每次都要出席——国家安全委员会主席、国家安全事务助理。

1962年古巴导弹危机期间，美国多次召开国家安全会议，国家安全事务助理邦迪[11]出席频率很高。

古巴导弹危机后肯尼迪召开国家安全会议[12]，国家安全事务助理麦克邦迪是近景处戴眼镜那位，其左侧是财政部长，右侧是特别检察官。

911事件后小布什召开国家安全会议

国家安全事务助理赖斯坐在小布什对面[13]

国家安全事务助理仗着有后台老板总统撑腰，对内阁部长们往往不够尊重。

像基辛格那样直接“生吃”国防部长和国务卿的国家安全事务助理极少，但暗中架空后者的事情则时有发生。

奥巴马时期，国防部长盖茨就是“受害者”之一，他在回忆录中写道：“国家安全委员会工作人员给四星上将或战地指挥官打电话，这在当年简直是难以想象的‘以下犯上’，他们甚至可能因此被革职。可在奥巴马当政时，我早就习以为常，于是我让指挥官们将这类电话直接转到我的办公室。” [14]

除了国防部长，白宫幕僚长有时也会被国家安全事务助理欺负。特朗普有一个著名的鹰派助理叫博尔顿[15]，与白宫幕僚长凯利[16]大吵了一架，就差打架了。还好，凯利号称白宫读书最多的人，比较斯文，“君子动口不动手”。

国家安全事务助理和内阁部长们闹矛盾就算了，最令人意想不到的是，他们有时竟和自己的老板总统过不去。

所以，特朗普三年炒了四个不听话的助理。值得玩味的是离职原因，双方说法不一致。博尔顿离职时，特朗普说：是我要他滚蛋的；博尔顿则说：是爷爷我自己要走的。

话说，国家安全事务助理为嘛和自己老板过不去，脑袋被门挤了吗？

国家安全事务处理号称无门无派，能够为总统提供超然于部门利益之上的独立意见。其实，这只是理想状态。

实践中，国家安全事务助理往往不是根据国家利益的需要为总统出谋划策，而是企图把自己的意志强加给总统，借助总统实现自己的理念。

用中国人熟悉的话说就是“学成文武艺，货与帝王家”。这样的国家安全事务助理，有成功的，如基辛格，正式进位国务卿；有失败的，如博尔顿，卷铺盖走人。

真正有智慧的国家安全事务助理，既能伺候好老板，也善于和内阁部长们处好关系。

小布什的国家安全事务助理哈德利这样总结自己的处事之道：“必须谨防超越内阁官员的职权——特别是国防部长和国务卿。”[17]可惜，这样上下通吃、左右逢源的国家安全事务助理，着实不多。

有人的地方就有江湖，有江湖的地方就有关系，有关系的地方就有矛盾。

注释：

[1]科林•鲍威尔著、王振西主译：《我的美国之路》，北京：昆仑出版社，1996年，第369页。

[2] 哈德利：1947年生，耶鲁大学法学博士出身，熟悉国际事务，早在福特总统时期就是国家安全委员会成员，后来担任小布什的第二任国家安全事务助理。

[3]《国家安全事务助理的职能是什么》，ShareAmerica，2019年9月18日

外国军事学术》：中国军事科学学会国际军事分会、军事科学院世界军事研究部主办的期刊。

[5] 李健：《美国国家安全体制与决策流程》，《外国军事学术》，2013年7月。

[6] 赖斯：1954年生，丹佛大学国际研究学院博士出身，2005年1月接替鲍威尔担任国务卿，既是继鲍威尔之后第一个非洲裔国务卿，也是继奥尔布赖特之后第二个女性国务卿。她有一个著名的主张：以军事手段解决外交问题。

[7] 布热津斯基：生于波兰，美国著名战略家，曾任卡特总统的国家安全事务助理。他最出名的是两件事，一是预测了中国在21世纪的崛起；二是提出了“奶头乐”理论——要让全球80％被“边缘化”的人安分守己，另外20％搭上全球化快车的人。欲高枕无忧，就要采取色情、麻醉、低成本、半满足等办法，解除“边缘人”的精力与不满情绪。

[8] 哈沃德：生于1956年，海军军二代，毕业于海军军官学院，后加入海军海豹突击队，当过中央司令部副司令，联合部队司令部副司令。2013年11月退役，次年到著名军火商洛克希德·马丁公司担任高管。

[9]《川普国家安全事务助理新人选婉拒邀请》，美国之音，2017年2月17日。

国家安全委员会定期会议的出席者如下：国家安全事务助理、白宫办公厅主任、国务卿、国防部长。

[11] 邦迪：1919年生，哈佛大学毕业，二战期间加入陆军，后回母校哈佛大学任教，教授美国外交政策和历史，混出了名声，1961年担任过肯尼迪的国家安全事务助理。肯尼迪遇刺，副总统约翰逊继位后留任他为国家安全事务助理。一般来说，美国总统换人，国家安全事务助理也要换，他能辅佐两任总统，可见能力不是一般强。

[12] 1962年10月29日，美国国家安全委员会开会商讨应对古巴导弹危机对策，与会者从总统肯尼迪开始，顺时针依次是：President Kennedy Secretary of Defense Robert S. McNamara Deputy Secretary of Defense Roswell Gilpatric Chairman of the Joint Chiefs of Staff Gen. Maxwell Taylor Assistant Secretary of Defense Paul Nitze Deputy USIA Director Donald WilsonSpecial Counsel Theodore Sorensen Special Assistant McGeorge Bundy Secretary of the Treasury Douglas Dillon Attorney General Robert F. Kennedy Vice President Lyndon B. Johnson Ambassador Llewellyn Thompson Arms Control and Disarmament Agency Director William C. Foster CIA Director John McCone Under Secretary of State George Ball Secretary of State Dean Rusk.

[13] 小布什召开这次国家安全会议一共8人，从小布什开始顺时针依次是：小布什、国务卿鲍威尔、国防部长拉姆斯菲尔德、参联会主席理查德•迈尔斯、国家安全事务助理赖斯、中央情报局局长乔治·特尼特、反恐安全小组主席理查德·A·克拉克或财政部长保罗·奥尼尔、副总统切尼。

[14]罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第571-572页。

[15] 博尔顿：1948年生，耶鲁大学法律博士出身，曾出任副国务卿和美国常驻联合国代表，强烈主张对伊朗和朝鲜等国采取强硬态度，批评奥巴马软弱。后出任过特朗普的国家安全事务助理，两人最后不欢而散。

[16] 凯利：1950年生，曾任美国南方司令部司令，2016年退役后，被特朗普提名为国土安全部部长，不久又转任白宫幕僚长。

[17]《国家安全事务助理的职能是什么》，ShareAmerica,2019年9月18日