专访迟福林：要在全面深化农村改革中缩小城乡差距

党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，用专章对完善城乡融合发展体制机制作出重大部署。《决定》提出，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”

“从总的情况看，城乡差距仍是导致区域差距、贫富差距的重要因素。”中国改革发展研究院院长迟福林近日在接受新京报记者专访时说，从全国情况看，区域差距的重要原因之一在于城乡差距。进入新发展阶段，要继续把缩小城乡差距作为扎实推进共同富裕的首要任务。

城乡差距仍然是目前的“三大差距”之首

新京报：《决定》提出要促进城乡要素平等交换和双向流动，缩小城乡差别。对此你怎么看？

迟福林：我国是一个转型的发展中大国，农村人口仍然占很大比重。改革开放40多年来，我国城镇化水平不断提升。据国家统计局统计，1978年，我国常住人口城镇化率只有17.9%，2023年常住人口镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率为48.3%，常住人口城镇化率每年提升约1个百分点。城镇化水平的提升，带动了农村发展，并且在进入新世纪以来逐步缩小城乡差距。

前几天，我看到网络上有议论，说“40年前、50年前多好，农村医疗不要钱，上学不要钱”，并由此质疑农村改革。对此，我感到很不解。我国的农村改革一开始就是给了农民自主权，由此才产生了源源不竭的动力。今天，从基本国情出发，仍然要在全面深化农村改革中缩小城乡差距。这是实现共同富裕需要解决的重大问题。

新京报：城乡差距、地区差距、收入差距被并称为“三大差距”，在你看来，它们之间是什么关系？

迟福林：我认为，城乡差距仍然是目前的“三大差距”之首，它是导致区域差距、贫富差距的重要因素。因此，要把缩小城乡差距作为共同富裕的重大任务。

首先，居民收入差距较大成为实现共同富裕的突出挑战。2022年，我国居民可支配收入基尼系数为0.467，仍处于收入差距较大的国家行列，且尚未出现明显下降趋势，是我国推进共同富裕面临着的突出挑战。

其次，城乡收入差距是导致居民收入差距的重要因素。有研究表明，城乡居民收入差距对总体收入差距的贡献率为40%-60%。2023年，东部地区与西部地区人均可支配收入之比为1.6:1，但全国城乡居民可支配收入之比为2.4:1；若将教育、医疗、养老等因素考虑在内，城乡差距可能更大。

最后，提升农村低收入群体的收入水平，成为缩小城乡差距的重中之重。例如，2023年80%的农村居民可支配收入低于全国平均水平。我建议要尽快制定实施一批缩小城乡差距的重大举措，以实现“2035年收入差距明显缩小”“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的基本目标。

农民工市民化要尽快实现重要突破

新京报：《决定》明确，要加快农业转移人口市民化。实际上，党的十八大以来，加快农业转移人口市民化一直受到高度重视。你认为现在具备这个条件吗？

迟福林：当前，全面实现农民工市民化仍然是一个重大课题。2013年以来，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差额始终保持在18个百分点左右。也就是说，一方面，近3亿农民工及其家属尚未有效融入城镇。另一方面，由于多种因素，目前农民工的收入并不高，其收入大概只等于城镇居民收入的50%左右。但是，农民工储蓄率高达70%，而城市居民只有30%左右。为什么？因为他们迫切需要为自己的养老、医疗及子女教育进行储蓄。

值得注意的是，当年的农民工大概年龄平均不到30岁，大都是20几岁。目前，第一代农民工大都已超过50岁。农民工市民化要尽快实现重要突破。我认为，现在总体上有条件解决这个问题。

新京报：《决定》强调，对农业转移人口与迁入地户籍人口享有同等权利，比如在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面，你认为这有何意义？

迟福林：从现实情况看，由于社会保障支出水平低，使得其在缩小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我国的收入再分配政策使得基尼系数下降10%左右，与大部分欧洲国家20%-40%的水平仍有差距。城乡社会保障支出结构不平衡加大城乡收入差距。由于难以完全享受到城市公共服务，增加预防性储蓄成为众多农业转移人口的无奈选择。

从全国的情况看，缩小城乡差距，逐步实现共同富裕，重中之重是推进城乡基本公共服务均等化，突破口在于全面实现农民工市民化，“让农民工成为历史”，并大幅缩小城乡基本公共服务差距。

2023年，我国外出农民工平均年龄为38.9岁。也就是说，1980年及以后出生的新生代农民工已成为外出农民工的主体，他们对落户城市的需求日趋强烈。按照党的二十届三中全会要求，有条件的地区要尽快全面实行与基本公共服务直接挂钩的居住证制度，由此彻底改变城乡二元户籍制度，使得规模巨大的农民工群体在城市留得住、过得体面。

全面落实农民土地财产权

新京报：《决定》提出深化土地制度改革，最近我们也注意到，多地出台政策鼓励农民退出、放弃宅基地，并给一笔补助金。你如何看农村土地制度改革的方向？

迟福林：20世纪90年代，中改院就提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这句话被党的十五届三中全会《决定》所采纳。现在由于多种因素，实际上并没有全面解决农民土地财产权问题。如果通过深化农村改革，使得农民的集体用地、宅基地的用益物权能够真正得到落实，我国“三大差距”将在一定程度上得到解决。

我认为，要全面落实农民土地财产权。土地是农民最可靠的保障，也是农村最大的财富所在。当前，农村土地财产权改革仍面临着一系列的矛盾与挑战难题。例如，如何推进城乡统一的建设用地市场？如何解决新型城镇化与宅基地之间的矛盾与问题？如何做实农民土地财产权？等等。为此，建议从法律上进一步明确农民的土地用益物权，扩大用益物权的范围，给予市场主体更加稳定的预期。

落实农民土地财产权将明显增加农村居民收入。有研究表明，农村土地流转将使得农村居民可支配收入提升34%，将使得城乡居民可支配收入比由2.38:1缩小至1.77:1。

落实农民土地财产权将加快促进农业规模化、现代化进程。全面落实农民土地财产权，进一步解决好农民和土地的关系，不仅是促进农业现代化的客观需求，更是缩小城乡差距、促进共同富裕的重大任务。

新京报：你认为如何充分发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用？

迟福林：缺少市场的土地资源配置是低效的。土地补偿数额的科学确定，尚未形成动态的价值发现和评估机制，这一机制就是土地市场。

当然，城乡统一的土地市场建设，有两个条件至关重要：严格的土地规划管理、严格的土地用途管制。在“两个严格”的前提下，农村土地资源可以由市场配置，以使广大农民享受土地财产权。这是一个需要深入研究讨论的重大问题。为此，重在改变农村土地承包权流转仅限于集体成员内流转的相关政策规定，在严格保护农民土地使用权的同时，吸引社会资本进入农村农业，以明显提升农村土地利用价值。

同时，要打破城乡建设用地的市场分割，形成两种所有制土地“同地同权同价”的平等制度安排，建立统一城乡用地市场。有研究显示，若进行市场化流转，每年宅基地转换的市场价值合计约4.4万亿元。

另外，从法律上赋予农民宅基地使用权的完整产权。进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，把宅基地的所有权和使用权分离，做实农民对宅基地使用权，从法律上赋予农民对宅基地使用权、用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利；放宽农民住房流转的限制条件。例如，尽快改变转让限于本村村民之间的半商品化状况等。