专访胡姮：保障法律法规实施，申遗成功后“常态化保护”力度不减

在印度新德里举行的联合国教科文组织第46届世界遗产大会通过决议，将我国世界文化遗产提名项目“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”全要素、一次性列入《世界遗产名录》。“北京中轴线”成为北京第8处世界遗产、中国第59处世界遗产。

作为历史文化名城，北京具有丰富的文化遗产。在遗产保护方面，北京也具有相当丰富的法律资源。《北京中轴线文化遗产保护条例》就是针对北京中轴线保护的一项专门立法。

在北京中轴线申遗成功后，新京报记者专访了北京市人大常委会教科文卫办副主任胡姮。她向记者介绍了《北京中轴线文化遗产保护条例》等法规的制定和实施过程，从立法和监督的视角回顾了立法机关助力北京中轴线申遗的各项工作。

胡姮认为，北京中轴线申遗成功，极大提升了城市文化内涵，充分展现了文化自信。同时，北京中轴线的申遗过程，也逐步探索出了历史文化名城遗产保护的经验，并将这些经验形成制度，上升成为法律规定。申遗成功意味着中轴线保护有了更高标准、更严要求，是一个更高水平的起点。

“法律的生命在于实施，北京中轴线申遗成功后，我们要发挥好人大常委会的监督职能，推动常态化保护力度不减。同时，吸收申遗过程中的经验，提升中轴线保护管理能力，结合城市更新，在保护历史文化的同时，让老百姓的居住环境持续得到改善。”胡姮表示。

立法保护中轴线，“格外注重公众参与”

新京报：上月，北京中轴线成为北京第8处世界遗产、中国第59处世界遗产。北京市有多部地方法规保护包括中轴线在内的文化遗产，请你介绍一下北京目前形成了怎样的保护文化遗产的法律法规体系？

胡姮：北京拥有大量的文化遗产，在遗产保护方面的法律资源也相当丰富。早在2004年，我们就制定了《北京市实施办法》，对北京的文物保护起到了非常大的作用。

2019年，北京市第十五届人民代表大会第二次会议通过了《北京市非物质文化遗产条例》。这是由人民代表大会审议通过的地方性法规，在当时反响很大，也备受关注。2021年，市十五届人大四次会议又通过了《北京历史文化名城保护条例》，对传承城市历史文脉，改善人居环境，统筹协调历史文化保护利用与城乡建设发展都作出了具体规定。

在2022年5月25日，市十五届人大常委会第三十九次会议通过了《北京中轴线文化遗产保护条例》，这也是我们针对中轴线保护的专门立法，可以说，它是北京市为推进北京中轴线列入世界文化遗产名录，规范北京中轴线保护管理，加强北京中轴线保护利用法制保障的一个重要措施。

新京报：请你具体介绍一下《北京中轴线文化遗产保护条例》是一部什么样的法律，它在中轴线保护方面明确了哪些方面的规定，对中轴线保护发挥了什么作用？

胡姮：我们对标世界遗产保护的要求，进行了相关的制度设计。包括对管理体制机制、保护措施都作了规定。比如我们明确了要建立议事协调工作机制，规定了市政府明确中轴线文化遗产保护机构。对于保护措施，我们规定制定专项保护规划对中轴线进行保护管理。按照国际标准分区、分类提出不同的保护要求，并明确建立遗产资源调查、监测报告、应急预案管理等制度。

同时，我们这部法规也注重保护与利用相结合。规定政府部门在保护优先的前提下，应当采取向公众开放国有不可移动文物、历史建筑。中轴线文化遗产保护条例也在重点相关内容上与历史文化名城保护条例相衔接，更加突出了对标国际公约对世界文化遗产保护的要求作出相应规定。

新京报：你刚刚说到了保护与利用相结合，可以说，广泛的公众参与已经成为北京中轴线作为世界文化遗产的重要特点之一。在法规上，对此有哪些规定鼓励公众参与，改善中轴线区域内的居民生活？

胡姮：公众参与和遗产保护惠及民众，是评价遗产保护水平的重要标准之一，北京在中轴线申遗保护过程中对公众参与格外重视，我们在制定中轴线文化遗产保护条例时，也特别强调公众参与。条例专设“传承利用和公众参与”一章，明确了遗产保护的公众参与机制。

在促进北京中轴线文化遗产的传承利用和公众参与方面，我们作出了多项明确具体的规定。如要求统筹推进国有不可移动文物、历史建筑采取不同形式向公众开放。鼓励支持各级各类学校开展北京中轴线保护的教育教学活动。鼓励北京中轴线保护区域内的居民开展民俗文化活动，促进历史文化与现代生活相融合。我们还规定，要完善公共服务配套设施，为公众体验、感受北京中轴线魅力创造良好环境和条件。我们还明确，北京中轴线保护机构要建立与保护区域内心甘情愿的日常沟通机制，听取对遗产保护与管理工作的意见和建议。

尤其值得一提的是，2023年底，全国首个公众参与文化遗产保护机制——《公众参与北京中轴线文化遗产保护与传承支持引导机制》出台，明确了所有公众都有保护北京中轴线的责任和义务。

在《北京中轴线文化遗产保护监督员管理办法》和《北京中轴线志愿者服务管理规定》中，又明确了调动公众参与积极性，推动文化遗产保护形成合力。

今年年初，首批30名北京中轴线文化遗产保护监督员上岗，为文物保护部门在专业监督管理服务方面提供了有益补充。也有越来越多的人，加入到了北京中轴线保护的队伍。

另外，据我了解，从2021年起，北京市文物局举办了4届北京中轴线文化遗产传承与创新大赛，吸引了41万人次参加，辐射人群超过2亿人次。

对中轴线7类环境构成要素保护全面检查

新京报：2023年，市人大常委会开展了《北京中轴线文化遗产保护条例》执法检查，请你介绍一下这次执法检查的过程和特点？

胡姮：首先就是，我们这次执法检查覆盖范围广、涵盖内容全。既包括遗产区也包括缓冲区，既包括古代皇家建筑、城市管理设施、居中历史道路等遗产构成要素，也包括历史街巷、景观视廊、历史河湖水系、文化传统等全部7类环境构成要素，检查的责任主体包括了文物、规自、住建、文旅等10个政府部门。

执法检查中，市人大常委会主任带队参加。我们登上鼓楼，对视野所及的中轴线风貌进行实地检查。除了钟鼓楼，我们还深入万宁桥、正阳门、蒙藏学校等文物保护单位实地检查。可以说，这次执法检查，切实把调查研究作为发现问题、研究问题、推动问题解决的过程。

同时，我们这次执法检查践行全过程人民民主，组织执法检查组的委员代表广泛参与执法检查的全过程、各环节。我们深入到什刹海街道代表家站和景山街道代表之家基层立法联系点，广泛听取基层工作者和群众意见。召开专题座谈会听取专家学者和一线工作人员建议。通过门户网站征求社会大众意见建议。

我还想说的是，我们的执法检查也是一项重要的普法过程。比如我们委托基层立法联系点通过问卷调查宣传普及条例。送法上门，开展条例宣讲培训，通过执法检查，让老百姓知道法律，营造全社会关心支持参与中轴线文化遗产保护的良好氛围。

新京报：通过立法和监督，你认为，《北京中轴线文化遗产保护条例》的实施，推动解决了中轴线保护相关的哪些重要的问题？

胡姮：在开展“北京中轴线”申遗保护的过程中，通过实施《北京中轴线文化遗产保护条例》《北京中轴线保护管理规划》，北京健全央地协同、多部门协调的管理机制，实施了《北京中轴线申遗保护三年行动计划》，完成正阳门、太庙、鼓楼等一批重要文物建筑修缮，取得了正阳桥、南中轴路遗址等一批城市考古新发现，建立了遗产价值展示体系和监测预警系统。

比如说，在文物保护方面，钟楼、万宁桥、天坛神乐署、正阳门箭楼等文物的修缮完成，还同步开展重点文物日常保养维护。景山、太庙、社稷坛内住户腾退完成。

通过去年的执法检查，我们也推动了中轴线保护多方面问题的解决。在环境整治方面，结合街区保护更新，实施建筑风貌及公共空间综合整治，完成了钟鼓楼紧邻地区第五立面品质提升，地安门派出所降层、地安门外大街与前门大街建筑立面治理、绿化景观、夜景照明等项目。在民生改善方面，加大对腾退文物建筑的保护力度，推动符合条件的文物建筑对外开放，优化老城居民生活环境。

可以说，市人大常委会的执法检查保障了法规的实施，在这个过程中，我们不断凝聚民意，呼吁和协调解决中轴线文化遗产保护涉及的各类问题，在这个过程中，中轴线遗产构成要素保护状况及周边区域的环境风貌都得到不断改善提升，“京城之脊”的恢宏气势日益彰显。

“申遗成功是一个更高水平的起点”

新京报：作为立法机关的工作人员，你如何看待北京中轴线申遗成功？

胡姮：北京中轴线申遗成功，其意义并不仅仅是增加了一处世界遗产，更是一次文化遗产保护和传承的行动，极大提升了城市文化内涵，充分展现了文化自信。

北京中轴线申遗的过程，也是我们制定和实施《北京中轴线文化遗产保护条例》的过程，实际上也是我们对于如何使北京中轴线成为展示历史文化名城保护、推进北京建设全国文化中心的这样一个探索过程。

我们在立法阶段，也有些担心。担心对北京中轴线保护的体制机制和措施的一些具体规定会成为“宣示性”的规定，有一些条款或将面临难以有效实施的情况。如今，事实证明，在中轴线申遗的过程中，我们对标国际标准，发挥央地协调的机制，保障了法规的实施。

作为立法工作者，我认为，北京中轴线的申遗成功，让我们逐步探索出了经验，并将这些经验形成制度，上升成为法律规定。这个意义是非常重大的。申遗成功意味着中轴线保护有了更高标准、更严要求，是一个更高水平的起点。

新京报：成为世界遗产后，下一步，立法机关会在哪些方面进一步推进围绕中轴线保护的立法和监督工作，让北京中轴线的遗产得到全面的保护传承？

胡姮：从立法层面，市人大常委会领导非常重视北京中轴线申遗成功后的法制保障问题，明确要求我们研究申遗成功后完善法律保障的问题。

根据一些城市的经验，像杭州西湖，他们也是在申遗期间立法，同时申遗成功后又根据工作经验和更高要求进行了修改完善。当然，立法资源是比较稀缺的，目前我们的法律法规质量是比较高的。我们要严格评估，看看现行的法规是否够用，再做法规修改上的考虑。

另一方面就是监督。法律的生命在于实施，实际上，我们在执法检查中也担心，过去申遗阶段形成了强大的保护中轴线文化遗产的机制和工作效力，未来在常态化保护的过程中，保护的力度会不会减小的问题。所以，我们要发挥好人大常委会的监督职能，推动常态化保护力度不减，还要吸收申遗过程中的经验，提升中轴线保护管理能力，结合城市更新，在保护历史文化的同时，让老百姓的居住环境持续得到改善。

还有一个方面，我们还要发挥北京国际科技创新中心的优势，强调运用科技手段，提升“展示能力”。我们将推动有关部门在持续开展文物建筑保护修缮的同时，强化“北京中轴线”展示阐释的整体性，突出遗产构成要素展示的个性，探索活化利用手段，让文物和文化遗产“活起来”。