专访秦昌波：以绿色发展新成效激发新质生产力发展新动能

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，用专章对深化生态文明体制改革作出重大部署。

今天是全国生态日，生态环境部环境规划院战略规划研究所所长、美丽中国研究中心执行主任、生态环境分区管控研究中心研究员秦昌波在接受新京报记者专访时，谈了他对全会公报及《决定》涉及的深化生态文明体制改革举措的认识。

他表示，《决定》中提出健全绿色低碳发展机制，对绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策等进行了系统部署，这些绿色低碳发展政策力度大、举措实，将有效激发绿色经济市场活力，为发展绿色新质生产力注入了“强心剂”。

巩固拓展污染防治攻坚成果，推动生态环境质量稳定改善

新京报：近年来，我国生态环境质量明显改善。《2023中国生态环境状况公报》显示，全国环境空气质量保持长期向好态势，地表水环境质量持续向好，土壤污染加重趋势得到初步遏制。目前，开展污染防治攻坚，建设美丽中国的形势如何？面临哪些挑战？

秦昌波：2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，保持力度、延伸深度、拓宽广度，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战。我们在全力支撑服务经济运行整体好转的同时，顶住经济回升带来的污染物排放大幅增长以及气象条件极为不利等多重压力，推动生态环境质量稳定改善。

2023年全国地级及以上城市PM2.5平均浓度为30微克/立方米，好于“十四五”规划设定的年度目标近3微克/立方米；全国地表水水质优良断面比例为89.4%，同时长江、黄河干流全线水质稳定保持Ⅱ类；近岸海域海水水质总体保持改善趋势；受污染耕地和重点建设用地安全利用得到有效保障；生态质量状况总体良好。

同时也应注意到，当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，经济社会发展绿色转型内生动力不足，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，美丽中国建设和生态环境保护任务依然艰巨。

面临挑战主要体现在以下几方面：我国产业结构偏重，高耗能、高碳排放特征依然突出，能源结构偏煤，货运仍以公路燃油货车为主，我国未来社会经济还需要持续发展，资源能源需求仍将保持刚性增长，生态环保结构性压力依然较大。

我国生态环境改善基础还不牢固，生态环境与美丽中国建设要求相比、与人民群众期待以及高质量发展需求相比，都还有很大差距。部分地区长时间重污染天气过程时有发生，在气温总体偏高的背景下，阶段性冷暖交替剧烈，给大气环境质量带来较大冲击。“三水统筹”尚处于起步阶段，部分地区土壤污染持续累积。

我国生态系统质量总体水平仍不高，重要生态空间被挤占的现象仍然存在，生态环境事件仍呈多发频发的高风险态势，生态环境安全压力持续加大。

我国生态环境科技支撑存在短板，环境管理市场化手段运用不足，生态环境基础设施建设滞后、运行总体水平不高，生态环境治理体系还须健全。《决定》明确提出，聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系。面对美丽中国建设需求，还要持续推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系等建设完善。

全球生态环境问题政治化趋势增强、治理形势更趋复杂，部分西方国家出台碳关税等政策，持续压我承担更大的减排责任，应对生态环境领域国际博弈任务艰巨。要以更加积极姿态、采取更有力度措施参与并引领全球环境治理进程。

建议完善生态环境分区管控技术标准体系建设

新京报：《决定》提出，完善生态文明基础体制。实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》也于今年3月17日公开发布。分区管控的意义是什么？目前全国开展相关工作的进展如何？针对下一步继续推进有何建议？

秦昌波：生态环境分区管控坚持运用底线思维，强化精准思维，通过三条红线明确生态环境安全底线，并根据我国不同区域特点，编制实施分区分类管控策略，进行预防性和控制性管控，把该保护的区域科学地划出来，守牢自然生态安全边界，把发展与保护矛盾突出的区域识别出来，守住生态环境质量底线，规范和引导对生态环境有影响的开发建设行为。

生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用，对筑牢生态优先、绿色发展的底线，推动经济社会高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化具有重大意义。

截至2023年底，全国共划定各类生态环境管控单元44604个，按照优先保护、重点管控、一般管控实施分类管理。生态环境优先保护单元与国家重点生态功能区、“三区四带”生态安全格局匹配，覆盖了全国67%的森林和72%的草原生态系统，生态环境重点管控单元与国家经济社会发展战略格局一致，覆盖了全国总人口规模的77%和GDP总量的87%，涵盖2500多个开发区及3700多个各类产业聚集区。

下一步的建议，一是从提升生态环境分区管控成果的科学化、精细化水平出发，完善生态环境分区管控技术标准体系建设；二是从推动形成生态环境分区管控制度的全链条管理出发，建立健全监督管理-评估反馈-优化提升的管理机制；三是从充分释放源头预防制度效能出发，加强实施应用的多场景开发、多层级培训、多用户共享。

新污染物须采取跨部门、多介质、全流程的污染协同治理

新京报：《决定》还明确，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排。目前，我国新污染物的危害和形势如何？为何要强调协同治理和减排？如何协同？

秦昌波：新污染物是指具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征的有毒有害化学物质。目前我国新污染物治理工作仍处于起步阶段，还存在诸多短板：一是对新污染物治理的长期性、复杂性和艰巨性认识不足，全过程风险管理的具体工作流程尚未建立；二是对新污染物的基础科学研究不足，相关的治理技术和装备研发相对滞后；三是法律法规、标准体系、工作机制等治理体系尚不完善；四是治理基础薄弱，化学物质环境风险底数不清，管理机构、人员和资金等资源配置滞后。

与常规污染物相比，新污染物的特点决定了其必须采取跨部门、多介质、全流程的污染协同治理方式。首先，新污染物与常规污染物的协同减排，新污染物具有来源广泛、环境风险隐蔽、不易降解、减排替代难度大的特点，仅依靠常规环境污染物达标排放等手段，无法实现有效防控新污染物环境风险的目标，需要将新污染物治理融入到常规污染减排措施中，开展多污染物全过程环境风险管控。

其次，新污染物多介质的协同治理，新污染物已成为当前制约大气、土壤、地表水、地下水环境质量持续深入改善的“新难点”，需要在水、气、土壤污染治理中落实新污染物治理措施，建立跨介质污染协同防控机制。

另外，新污染物跨部门的协同治理，新污染物涉及行业众多、类型复杂、产业链长，替代品和替代技术研发较难，需建立新污染物治理跨部门协调机制，实施全生命周期环境风险管控。

《决定》对新污染物协同治理作了总体部署，体现了党中央、国务院高度重视新污染物治理工作。一是要统筹好生态环境部及相关部门工作职能，不断健全新污染物协同治理体系。二是要开展重点区域、重点流域新污染物综合治理跨部门联合专项行动，新污染物治理能力提升专项行动，加强新污染物协同治理能力。三是定期实施新污染物环境信息调查，系统开展国家新污染物环境风险评估，准确识别新污染物协同治理重点。四是要严格源头管控、强化过程控制、深化末端治理，形成贯穿全过程、涵盖各类别、采取多举措的多污染、多介质协同治理体系。五是加大新污染物协同治理基础研究和科技创新重大专项支撑力度，加强技术、管理创新，全方位打造新污染物治理保障支撑力量。

要多渠道提高生态产品价值，将环境效益转化为经济效益

新京报：《决定》提出，建设多元化生态保护修复投入机制。长期以来，我国各类生态修复工程建设主要以政府投入为主，如何提高社会各方参与的积极性？

秦昌波：这一直是环境保护的普遍性难题，一方面，生态修复工程作为纯公共物品，社会性投入难以获得合理回报；另一方面，生态修复工程资金投入大、项目周期长、技术难度高，需要整合协调多方力量方可持续推进，否则就容易陷入高投入、低效率的困境。

2021年，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确了顶层设计，接下来，应进一步深化改革，逐步建立健全多元化的生态保护修复投入机制，提高社会各方参与的积极性：

一是健全生态产品价值实现机制，推动湿地信用、碳排放权、用能权、用水权等生态权益交易市场建设，延伸生态产品价值链，多渠道提高生态产品价值，将生态保护修复的环境效益转化为经济效益。

二是推动生态保护修复领域的投融资机制创新，拓展政府与社会资本在融资、建设、运营等方面的合作方式，鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险，丰富和拓宽生态保护修复的投资收益。

三是建立生态保护修复的统筹协调机制，促进互联网平台等新一代信息技术的应用，降低沟通与协调成本，在生态资源的保护、修复、利用等环节体现全过程参与，实施全流程监督，形成多元化投资方参与生态保护修复的社会合力。

四是完善生态保护修复的法律制度和标准规范，特别是山水林田湖草沙一体化的生态保护修复的规范和标准，科学制定生态保护修复的目标与任务，确定投资风险与收益的分配规则，划分保护与利用的权利与责任，为多元化的资金投入提供稳定的政策预期。

亟须发展新质生产力，加快绿色科技创新技术推广应用

新京报：《决定》提出，健全绿色低碳发展机制。如何理解绿色低碳发展和发展新质生产力的关系？

秦昌波：习近平总书记2024年1月在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出，“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力”。这一重要论断深刻指明了新质生产力与绿色发展的内在联系，为我们加快发展新质生产力、促进经济社会发展全面绿色转型提供了理论指引，为推动高质量发展、建设美丽中国提供了行动纲领和科学指南。

我认为，绿色低碳发展和发展新质生产力是相互兼容，互为促进的关系。从发展观念上来看，新质生产力具有高科技、高效能、高质量的特点，发展新质生产力注重路径的创新性、方式的绿色化、效能的优质性，这意味着新质生产力必须是环境友好型、资源节约型的生产力。培育和发展新质生产力，就是发展绿色生产力，就是要加快推动发展方式绿色低碳转型，以绿色发展新成效持续激发新质生产力发展新动能。

从发展方式上来看，新质生产力能够为绿色低碳发展提供强劲的科技支撑。当前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，污染物和碳排放总量仍居高位，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，从量变到质变的拐点还没有到来，亟须发展新质生产力，加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，降低发展的资源环境代价，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。

从发展政策上来看，健全绿色低碳发展机制能够为发展新质生产力提供有力保障。当前，我国绿色低碳发展水平整体还不高，经济社会发展全面绿色转型内生动力不足、基础薄弱。《决定》中提出健全绿色低碳发展机制，对绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策等进行了系统部署，这些绿色低碳发展政策力度大、举措实，将有效激发绿色经济市场活力，为发展新质生产力注入了“强心剂”。

紧扣人民群众新期待，重点关注美丽中国建设的实绩实效

新京报：建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。目前，美丽中国建设的进展如何？针对美丽中国建设成效考核有何建议？

秦昌波：建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。按照《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》决策部署，各地区各有关部门积极行动，各方面工作都有进展：污染防治攻坚战深入推进，生态环境质量持续改善，成为全球大气质量改善速度最快的国家；绿色低碳发展加快推动，建成全球最大、最完整的新能源产业链，可再生能源发电装机规模全球最大、发展速度全球最快；生态系统多样性稳定性持续性有序提升，成为全球森林资源增长最多最快和人工造林面积最大的国家；碳达峰碳中和稳妥推进，建成全球规模最大的碳市场和清洁发电体系；生态安全保障能力逐步提升，陆域生态保护红线面积占陆域国土面积比例超过30%，切实守牢美丽中国建设安全底线；现代环境治理体系建立健全，初步形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的现代环境治理体系；美丽中国建设宣传推广持续推进，比如相继推出56个美丽河湖、20个美丽海湾优秀案例，激发起社会各界共建共享美丽中国建设的良好氛围。

开展美丽中国建设成效考核是推进美丽中国建设的重要保障，在美丽中国建设成效考核中，关键是要紧扣全面推进美丽中国建设的目标任务要求，覆盖美丽中国建设“六项重大任务”和“一个重大要求”的战略部署，构建科学合理的成效考核指标体系。要从考核时间、组织方式、考核内容上做好与污染防治攻坚战成效考核的过渡衔接，充分吸收借鉴好的经验做法，重点关注地方推进美丽中国建设的实绩实效。要发挥好考核的导向和引领作用，提升考核工作精准性，尤其是紧盯人民群众反映强烈的突出环境问题，确保考核结果与人民群众切身感受相一致。