深度：破解缅甸乱局之法

导语：外交部长王毅将于8月14日至17日访问缅甸并赴泰国主持澜沧江—湄公河合作第九次外长会、出席中老缅泰外长非正式会晤。

此访旨在深化中缅各领域互利合作，巩固两国人民友好感情，推动中缅命运共同体建设走深走实。

作为友好邻邦，中方始终坚持不干涉内政原则，一如既往地支持缅甸维护稳定、发展经济、保障民生，为缅甸各方在宪法和法律框架下通过政治协商妥处分歧提供建设性帮助。值此特发专家有关缅甸问题的建议，供参考。

当前，主导缅甸七十多年的总体政治格局正在被打破。如果以武装斗争的方式重构缅甸政局，历史证明是无法实现的方式，缅甸各族人民还将付出惨重的代价。

解决缅甸问题应将两大矛盾分割开来，通过适度隔离的方式将缅族与少数民族的矛盾缓和下来。把少数民族的政治军事组织联合起来，先解决少数民族地区的生存发展问题。

建立缅北各民族联合自治区、缅东南各民族联合自治区、缅甸中部缅族七省三大区域，在民族平等、一个国家框架下组成联邦制国家，可以用和平的方式破解缅甸的乱局。

缅甸当前的基本政治格局是“两大矛盾”难以调和,形成“三方力量”和“众多武装”，导致武装冲突不断，内政外溢危害四邻。

两大矛盾：

一是民族之间难以融合形成的民族矛盾，主要是少数民族与缅族的矛盾，少数民族之间也存在一些纷争。

二是统治集团的治理能力不足，给反对的政治势力留下了生存发展的民意空间，形成政体选择的矛盾。

两大矛盾交织形成政府军、民盟领导的人民保卫军和少数民族武装三方力量。各民族政治军事组织争取民族生存和发展的地域空间，又形成众多武装。

这种政治格局造成缅甸事实上的不统一，各方混战导致贫穷落后、人民严重不满，使矛盾更加激化，陷入恶性循环。

在这些矛盾中，军政府与民盟的矛盾是政权争夺的矛盾，而且已发展到武装斗争的层面，彻底化解的难度较大，但改变斗争方式是可能的。

少数民族与缅族之间的矛盾有两个原因，一是民族文化难以融合，不会因为缅族政府的变更而解决。二是缅甸独立以来因彬龙协议未能得到执行，执政团队又推行民族歧视政策的原因，主要存在于军人集团与少数民族组织之间。

少数民族与民盟之间，由于当前斗争对象一致，掩盖了民族文化和政治理念的差异。

众多少数民族之间，军事上自成一块，无根本性矛盾，但在地盘的控制上偶有摩擦。虽然也有民族文化的差异，但这种差异远小于少数民族与缅族之间的文化差异。

在反对民族歧视上有共同的奋斗目标，有共同的对手，都面临生存空间不足的问题，都面临经济发展的问题，都面临养军负担沉重的问题，都面临文化需要发展融入现代文明的问题。

按文化相似性、军事力量分布区域划分，少数民族可以分为缅北和缅东南两大区域。

在军事力量对比方面。现在名义上掌握政权的军人集团一方。实际控制区域占国土面积一半多一点，仍是缅甸最大的一支军事力量，但军心涣散，颓势难以扭转。

在新宪法颁布以后的几次选举中，代表军人集团的巩发党，因集权、腐败、无能等形象得不到缅族民众的支持。当前，军人集团用武力方式实现全国统一的目标根本无法实现。

民盟一方。从选票上看，能得到多数缅族人民的支持，西方给予了政治上的支持，但军事援助十分有限。

人民保卫军成立三年多来，发展速度较快，但组织松散，还不能实现统一指挥，用武力夺取政权的道路还很长。

即便推翻现在的军人政权，缅族与少数民族的关系仍是民盟面临的一个棘手的问题。

少数民族一方。近期一些组织在军事上取得一些胜利，夺占了一些地盘，已经夺取较大地盘的组织还面临缅军的空中打击，如不能与军政府达成和平协议，安全问题还是没有得到完全解决。

每个民族独立与政府军对抗，趁民盟与政府军对抗之时夺取一些地盘是可能的，但如果进入缅族地区作战，很难得到本民族和缅族民众的支持。

由于生存空间不足，始终面临黑灰色经济的诱惑，难以改变自身的政治形象。扩大生存空间必须要有地盘的控制权，但受国土总面积的局限，一个民族组织控制的地盘多，其他民族控制的地盘就会减少，争夺下去，可能诱发少数民族之间的摩擦，甚至武装冲突。

在联邦体制内，少数民族因其人数少，难以形成争取民族平等的政治影响力，无法从法律层面改变被歧视的地位。因此，靠少数民族的武装力量完全推翻军人集团的可能性也极小。

如果少数民族与民盟联合是不是就能解决缅甸的问题呢？大缅族思想是缅族文化的一部分，民盟与少数民族的联合会受此影响，特别是少数民族武装进入缅族区域作战，严重时很可能会使缅族内部支持民盟的民众分裂，甚至一部分转而支持军政府，使民盟的民众基础受到严重削弱。

同样少数民族军队进入缅族地区作战，是没有根据地的作战，少数民族民众对帮助缅族人打仗，还能提供多少支持，也有很大的不确定性。

民盟与少数民族在军事上联合的过程中，如果民族矛盾暴露出来，民盟丧失缅族民意基础，少数民族政治军事组织丧失本民族的民意基础，这对双方都是致命的，结果可能是联合破裂，军事上吃败仗。

在2008年的宪法框架内能否解决问题？2008年军人集团主导制定的宪法，确立了以选举的方式建立政府，但是又给军人集团赋予了特殊的权力。

在2008年宪法框架内，军人集团的特权使选举只能是要么走过场，要么在选举结果对自己不利时掀桌子。就算修订宪法，军人集团放弃特权，选举以公平公正的方式进行，也只能解决缅族内部的问题。

而各少数民族在人数上永远只是少数，以缅族为主体的政权能得到全部少数民族认可的可能性极低，少数民族放弃武装斗争的可能性仍然不大，真正的统一还是不能实现。

从国际社会看，缅甸两大矛盾导致的冲突外溢，危害四邻，但仍是缅甸的内政。一些国际势力有选边站队的倾向，但提供的支持还不足以让其中一方控制全局。

不论缅甸哪一方，主动引入外国势力帮助其以军事手段实现统一，则将严重冲击该地区地缘政治格局，必将遭致其他外国势力纷纷进入缅甸，缅甸有可能演变一个新的“巴以地区”，缅甸主权将基本丧失，中南半岛地区也将再无宁日。

尤其是西方对民盟的支持，力度过大，必然导致地缘政治格局的改变，会遭致周边邻国的强烈反对。

从以上分析可以得出以下以下结论：

第一，现在缅甸境内的军事力量谁也吃不掉谁，外力支持某一方控制全局会导致缅甸更加混乱。

第二，民族融合不是短时间内能完成的，通过军事手段强行整合的道路走不通。

第三，现在七省七邦组成的联邦体制是力量一边倒的体制，力量不平衡导致强的一方想吃掉弱的一方，弱的一方永远不会放弃武装斗争。

缅甸人民早已对混战和贫困深恶痛绝，和平是改变现状的前提。

实现和平的方式一般有两种：一种是力量强大的一方吃掉其他各方。另一种是力量基本平衡，谁也吃不掉谁的和平相处。从以上分析可以看出，缅甸的和平只能选择第二种方式。

用斗争的方式实现力量平衡，让弱的一方变强或强的一方变弱，都需要激烈的斗争，甚至付出惨重的代价。笔者分析认为：缅甸政局的特殊性中隐藏着一种长期被忽视、无需武装斗争就可以实现力量平衡的方式。

这种方式就是少数民族联合起来，军事上军人集团与少数民族力量基本平衡，可以打消军人集团吃掉少数民族的企图，少数民族进入缅族地区也难以取胜。

少数民族联合以后，反专制时民盟与少数民族为同一方，反分裂时民盟与军人集团为同一方，相互制约的局面即告形成。三方力量在政治和军事上相互制衡，在此基础上组成的联邦才能稳定。

这种方式的实质在于通过少数民族先联合起来的方式解决次要的民族矛盾，用力量平衡的方式让民族矛盾的主要两方暂时隔离开来，实现和平，再以平等交流的方式逐步实现全民族的融合。

从文化、政治和军事上看，缅甸是由缅北少数民族、缅东南少数民族和中部缅族三大地区组成的，历史上从未真正统一过，当前也没有真正实现统一。

根据文化相似性、政治目标的一致性、军事控制区的分布情况，组成缅北和缅东南两个“各民族联合自治区”对缅甸三方力量和国际社会都是有益的。

从少数民族一方看：各少数民族争取民族自治的目标基本一致，军事斗争和政治斗争的对象一致，有联合的政治基础。缅北和缅东南的民族政治军事组织在不同时期和不同领域实现过联合，有将联合常态化的可能。

数十年民族歧视政策的根源在于军人集团认为可以通过军事斗争和分化瓦解各个击破的办法吃掉民族武装。

迫使军人集团放弃民族歧视政策没有武力支撑不行，但少数民族任何一方要建立足以消灭军人集团的军事力量又基本不可能，而少数民族联合起来的军事力量完全可以与军人集团抗衡。

少数民族进入缅族地区作战得不到缅族民众的支持，不可能靠少数民族的力量彻底消灭军人集团，应将军事目标确定为将政府军拒之于控区之外，但各民族独立将军人集团拒于控区之外，实力严重不足，对军事力量的统一领导和对控区的管理需要建立联合政府。

历史证明，即便一些民族组织从缅族政权得到自治权，但缅族政府给予各个民族的自治程度是不一样的，既造成少数民族与缅族不平等，也造成少数民族之间不平等，这种不一致的自治权反而成为军人集团分化瓦解少数民族的政治工具。

通过联合，少数民族在政治上统一行动，争取到的自治权由各民族共享，可以防止在政治上被各个击破。

在过去的几十年，得到自治权的一些民族，经济建设成就十分有限，一个重要原因是地域空间不足，部分地区为了解决生存和安全问题，被迫选择黑灰色经济，受到国际社会的联合打击。

只有联合起来，用联合政府打破少数民族之间的军事分割，才能保证经济健康发展所需要的地域。经济发展起来，人民的养军负担可以大大降低，各民族组织的群众基础将更加巩固。

联合起来军事实力基本平衡后，军人集团在打不赢管不到的情况下，只能被迫给予自治区政治承认，少数民族不主动出击，即可实现停火，既响应了国际社会的呼吁，也符合缅甸各族人民的利益。

从军政府一方看：七十多年未能从军事上消灭少数民族武装，2023年下半年以来不断丢城失地，自身已经没有消灭少数民族武装的军事实力，放弃用武力消灭少数民族军事组织的目标，让少数民族联合起来，将民族问题交给少数民族自己解决，自身彻底从民族矛盾中脱身出来，可以集中力量思考解决缅族内部的问题。

2009年以后通过分化瓦解的办法，在果敢、克伦、克钦地区，都没实现和平。被政府收编的民族武装，反而因跨境犯罪活动而遭到周边邻国联合打击，在2008年宪法框架内，用分化瓦解的办法解决民族武装的问题，已经证明行不通，应予放弃。

民盟与少数民族都已成为军事上的对手，军政府面临多线作战，已完全没有取胜的可能，国家陷入长期混战，混乱时间越长，对军人政府越不利。

分开承认各少数民族自治地位，没有解决少数民族的生存和发展空间问题，少数民族很难以健康的方式发展经济，经济问题也会成为武装冲突的诱因。

让少数民族联合起来自治，各少数民族的生存空间都解决了，让少数民族健康发展，承诺互不攻击后，少数民族武装组织就没有扩充军力的理由，也没有以军事手段进入缅族地区的民意基础。

当前联邦政府不但不能从少数民族控区获得财税，军事对抗还要消耗财富，缅族民众的负担也难以承受，如果以承认少数民族的自治地位换取两个自治区向联邦政府贡献一定的财税是有谈判空间的。

少数民族的政治和军事组织，无论是缅甸现政府还是国际社会对其性质的判定是有区别的，有的是反政府组织，有的是犯罪组织，有的是分裂组织，有的是争取民族权利的组织。

暂且不论这些定义的准确性和是非性，现政府面对多元化的对手，所需要的政治智慧、政治实力和军事实力显然不足，稍有偏差，即在政治上被诟病，被制裁被封锁。

如果让少数民族联合起来，虽然对手在军事上强大了，但冲突的诱因反而减少了。

承认少数民族组织的政治地位，既可争取各民族民众，也向国际社会表达和平的诚意，为自己减轻国际压力，为巩发党争取合法上台赢得时间。

从民盟方面看。民盟与少数民族组织不联合无法对军人集团形成军事压力，而让少数民族力量进入缅族区域作战，又可能遭到部分缅族民众的反对，从而使民盟赖以生存的缅族民众基础削弱。

因此，民盟应支持少数民族联合起来，在少数民族自己的控区内和平发展，政治上与民盟一起反对军人政府，军事上从外线牵制军人集团。而民盟自己应将主要力量放在整合人民保卫军上。

民盟在当前支持少数民族联合，民盟代表的缅族政治团队与少数民族之间就建立了信任关系，将来取得缅族地区的政权后，组成联邦就有了政治基础，在新的联邦体制内解决民族问题就完全可以用和平的方式实现。

一个和平稳定健康发展的缅甸对国际社会特别是周边邻国都是有益的。

少数民族联合，军事上形成三大区域，军事力量从数百支减少为四支力量，军事上混乱的局面可以大大缓解，三类四方力量相互制约，谁也吃不掉谁，可以消除各方用武力解决问题的企图，实现和平的可能性大大提升。

少数民族联合起来，无需用武力的方式就可以先在缅甸约一半的国土上实现和平，这些地区有了和平环境和足够的空间发展经济，黑灰色经济对邻国的影响就会大大减弱。

周边邻国若为和平提供一定的军事担保，让三方坐下来探讨民族融合的办法，总比用打仗的方法好得多。同时，三方力量平衡后被迫选择停火，域外势力介入没有借口，不会改变中南半岛地区的地缘政治格局。

即便暂时不能停火，交战只在一条狭窄的接触线上进行，对缅甸国内和周边邻国的影响也很小。

建立两大民族联合自治区，并不是让少数民族依托武力分裂国家。而是少数民族联合起来，用组合而不是战争的方式制造力量平衡体系。

少数民族武装力量联合建立防线以后，现驻守在少数民族区域内的政府军，只要不干涉自治区政府的政治事务，走与留都无关紧要，无需再战，和平即可基本实现。

缅族与少数民族在军事上暂时隔离以后，民盟与军人集团的矛盾，也因少数民族的退出而降低其复杂性。

国际社会在军人集团与民盟之间大力斡旋，用少数民族武装力量的倾向性影响加以调节，缅族内部和平也有望实现。

少数民族联合虽是一个庞大而复杂的政治工程，但有相似的文化，有联合的政治基础和共同目标，也是缅甸各方最容易融合的力量。同时这种联合可以在少数民族地区用和平方式为将来缅甸全境民族融合探索路子。

联合的总体思路应该是：

在一个国家框架内，北部的掸邦、克钦邦、钦邦、若开邦及实皆省、马圭省、曼德勒境内的各少数民族聚居区组成“缅北各民族联合自治区”,东南部的克伦邦、克耶邦、孟邦、德林达依省内各少数民族聚居区组成“缅东南各民族联合自治区”，自治区内部不再以民族划分行政区。

两个“各民族联合自治区”加入联邦，不分裂国家。

各民族联合自治区内建立以民族平等为基础的协商政治机制，组成两大区域的民族联合自治区政府。

建立法律制度，消除黑灰色经济，走健康发展的道路，努力改善民生，适度向联邦政府贡献财税。

军事上联合起来担负对内阻止民族歧视，对外保卫国家安全的双重职能，部分军事力量改编为警察。

承诺不主动攻击缅族军队，与现政府达成和平协议后，裁减不必要的军事力量。

在国家走入正常化、各民族和平相处后，三方军事力量融合为国防军。

以“缅北各民族联合自治区”为例：汉族、佤族、克钦族、若开族、掸族、德昂族、钦族等民族的政治军事组织，签署民族平等、军事上统一行动、组建联合政府的协议。

之后，将各民族武装力量一部改编成警察，维护地区治安，主力开出现在控区，在与政府军接触线，或少数民族与缅族聚居区接合线上建立稳定防线，迫使政府军停火。

停火条件是：军人集团承认“缅北各民族联合自治区”是联邦成员。少数民族不受缅族军事打击，也不主动攻击缅族军队。

在一个国家前提下的内部治理模式自决权。经济上的外交权力。同时，协商制定联合自治区的基本法律，组建“缅北各民族联合自治区政府”。

少数民族联合自治区的内部治理，除建立统一的防务外，其他应以协商一致的原则，在尊重各民族文化的基础上，政治经济制度应不分民族，一律平等。

实现少数民族联合的主要阻力在于少数民族内部：

一是有的民族领导人有“民族头人”的思想，误把占山为王的武装割据理解为民族自治，把民族武装视为私兵。

二是部分民族的政治组织有过高的政治要求，比如独立建国。

三是部分民族领导人在与民族歧视力量斗争中形成的封闭思想，宁愿在“政治军事孤岛”中挣扎也不与其他民族联合发展。

四是没有一个民族的政治组织能提出一个少数民族联合的政治纲领。这是长期在生死边缘挣扎无瑕思考和处于封闭区域无力思考形成的。

五是个别民族组织依靠武力与缅政府单独媾和，不与其他少数民族分享民族自治权。

缅甸各少数民族的政治军事组织及其领导人，应将自己高举的民族平等旗帜落到实处，在暂时不能与缅族实现平等的情况下，先与其他民族建立平等关系。否则，自己的口号也可能被怀疑具有虚伪性。

国际社会应对缅甸少数民族的联合提供帮助。

首先，不支持缅甸任何一方吃掉其他各方。

第二，帮助少数民族制定联合的政治纲领，帮助组建“各民族联合自治区”政府。这个政治纲领和政府架构不能分裂缅甸，不能搞民族歧视。要能促进经济发展，改善民生。

第三，要开展深入的劝导工作，让各方放弃无法实现的政治目标。

第四，在联合体形成后，帮助其发展经济，提高人民的生活水平，先期还应给予一定的财政援助，使经济问题不再成为军事冲突的诱因。

第五，对反对和破坏联合，又搞黑灰色活动的地区，要给予政治、经济甚至军事上的压力。

第六，必要时由对缅甸各方有较强影响力的国家监督停火。

在缅甸当前的乱局中，我们可喜地看到：军人政府已经承诺举行选举；民盟提出了民族平等的口号；缅北主要民族武装承诺不分裂国家，且探索了组成人民联合军的方法；国际社会也在努力促成停火。

国内三方和国际社会的和平愿望组合起来，就是本文的方案。